美国课后服务机构的法律地位、治理逻辑与公益取向
作者: 彭虹斌 周展锋
摘 要:美国K-12教育阶段的课后服务机构多为公益取向的非营利性组织,服务于高中升学考试的课后服务机构多为营利性组织。美国课后服务机构治理遵循将课后服务纳入法治轨道,宏观调控与分权治理相结合,以及建立课后服务监测系统的逻辑。美国课后服务机构秉持公益取向,体现在以帮助儿童健康成长并促进学生学业进步为宗旨,为职业女性提供支持,并通过公共主体参与的多元合作共同提升公益服务效能。
关键词:课后服务机构;法律地位;治理逻辑;公益取向
中图分类号:G629 文献标志码:A DOI: 10.3969/j.issn.1672-3937.2023.10.06
课后服务是指在教育政策中开展的课后照顾服务、课外教育活动和各类综合性活动。在美国,课后服务是学校教育的补充和延伸,联邦政府出台多部法律规范课后服务机构的发展。由于美国是普通法系国家,联邦宪法授予各州较大的教育自主权,因此各州在联邦政府的引导下自主管理课后服务机构相关事宜。现有研究多从美国课后服务模式的角度进行梳理,较少对美国课后服务机构的法律地位、治理逻辑及其价值取向进行研究,因此本文从以上3个方面对美国课后服务机构的治理进行梳理与分析。
一、法律地位
美国K-12教育阶段的课后服务供给主要由以下三种类型机构承担。第一类是公立学校,2014年约占比43%的课后服务项目由公立学校独立承担。第二类是民间的非营利性组织,2014年18%的项目由男孩女孩俱乐部(Boys & Girls Clubs)承担,15%由基督教青年会(Young Men’s Christian Association)承担,11%由私立学校提供,7%由图书馆提供,3%由科学中心与博物馆提供。第三类,即剩余的3%由其他营利性机构承担[1],即一些营利性的服务于高中升学考试的培训机构,在注册上遵循《美国公司法》设立公司的程序。根据由来自13个国家的学者共同制定的国际非营利性组织分类(International Classification of Nonprofit Organization)体系,公立学校也属于非营利性机构的一种[2],美国义务教育阶段的私立学校也以非营利性为主。综上,在上述三种类别中,前两类属于非营利性机构,第三类属于营利性机构。
(一)非营利性机构
美国通过《美国联邦税法典》、美国教育法典赋予部分课后服务机构非营利性组织法律地位。《美国联邦税法典》是判断课后服务机构性质的主要依据,该条款规定:专门为教育或慈善等目的而组织和运作的企业属于免税组织,其运营范围包括为家庭提供儿童托管等内容。由于美国没有慈善相关的法律,使得这类公益组织在各州注册的时候只能获得非营利性组织的身份。[3]
美国的非营利性课后服务主要存在于社区服务当中。美国教育法典将“社区服务”界定为由教育机构与当地的非营利性组织、政府和社区组织的正式或非正式合作而提供的服务,旨在满足儿童保健和教育等需求。美国教育法典规定课后服务机构的主要目的是支持学生学业提升,包括提供学生辅导,特别是帮助表现不佳的学生,从而使他们达到国家学业水平的要求;同时还为学生提供广泛的服务,如青年发展活动、营养和健康教育、预防特殊犯罪计划等。[4]美国综合性课后活动组织“课后企业”(after-school corporation)就是一家典型的全国性的非营利性课后服务机构,其通过与社区、学校合作,为儿童提供课后服务。[5]
非营利性课后服务机构定位于慈善机构,享受税收优惠。美国《美国联邦税法典》规定,如果商业教育机构拥有教职工队伍、课程安排、注册学生及办学场地,就可享受慈善事业机构的税收优惠政策,即根据机构的纳税年度内慈善捐款情况进行相应的纳税扣除。[6]
(二)营利性机构
学术能力评估测试(SAT)或美国大学入学考试(ACT)分数是美国众多大学衡量学生是否达到本校入学要求的成绩之一,为应对选拔考试,许多学生参加课后服务。[7]开展此类课后服务的机构主要是营利性机构,普林斯顿评论(The Princeton Review)和卡普兰企业(Kaplan Incorporated)是提供SAT备考服务的知名公司。[8]这类营利性的课后服务机构主要根据《美国公司法》的有关规定开展运营。
美国联邦政府通过反垄断法等法律干预市场,各州通过《美国公司法》治理营利性机构,构成联邦和地方政府治理的双重格局。《美国公司法》对经营性机构有明确的规定,常见的类型有独资公司、合伙公司、股份制公司、小型企业股份公司及有限责任制公司。课后服务机构大多数是有限责任制公司,上文提及的普林斯顿评论属于有限责任制公司。作为营利性组织的课后服务机构在注册上遵循《美国公司法》设立公司,只要向所在州有关部门提交“公司章程”并支付申请费即可完成注册,部分州的规定略有差异,一些州对最低注册资本有要求。[9]从场地上看,为方便学生,课后服务机构也会利用公立学校的场地开展活动,约73%的课后教育活动在公立学校进行。[10]
二、治理逻辑
美国遵循联邦与州相结合的逻辑对课后服务机构进行治理,同时与市场主体保持密切合作。美国联邦政府不干预各州的教育,但通过立法、资助或提供项目的方式引导各州教育发展,这赋予各州较大的课后服务机构管理的自主权。
(一)将课后服务纳入法治轨道
早期的课后服务机构包括纽约的男孩俱乐部、基督教青年会等,或在一些定居点提供零散、非正式化的课后服务。1935年出台的《社会保障法》(Social Security Act)和1940年颁布的《兰哈姆法》(The Lanham Act)为课后服务提供资金,可视为课后服务依法治理的早期萌芽。美国联邦政府真正意义上利用法律干预、治理并引导课后服务的发展始于20世纪70年代,《儿童全面发展法》《美国学校改进法》《不让一个孩子掉队法》《每个学生成功法》等多部法律从机构管理、财政投入等方面对课后服务机构进行规定。在程序上,后期的法律在治理细则上越来越详细与清晰,对各州的指导作用不断增强,体现出联邦政府对课后服务机构的精细化治理趋势。
一是《社会保障法》。《社会保障法》规定向各州拨款支持包括课后服务在内的社会事业发展[11]。例如,在俄勒冈州波特兰市,基督教青年会利用这笔拔款开办了12个项目。该法并未在条款中明确支持课后服务,只是其援助对象实际包含课后服务;2019年修订的《社会保障法》明确规定赠款必须用于儿童课后服务[12],并明确规定各州应向低收入家庭的儿童提供课后服务支持[13]。
二是《儿童全面发展法》。1971年美国出台《儿童全面发展法》,当时数百万的儿童缺乏发展的机会,且家长面临因工作无法照看孩子的困难,因此《儿童全面发展法》提出面向全体儿童的全面发展计划,并优先考虑学龄儿童的发展。该计划的内容包括由政府资助课后服务项目,规定公共组织、非营利性机构及营利性机构均可承担课后服务。[14]虽然该法律被尼克松总统否决,但许多学者仍然将其视为美国联邦政府通过法律正式干预课后服务的关键节点。
三是《美国学校改进法》。1994年,美国国会颁布的《美国学校改进法》对美国联邦教育部开设的“21世纪社区学习中心计划”(21st-Century Community Learning Centers Program)进行授权[15]。美国联邦政府投入 4000 万美元授权联邦教育部创立 21 世纪社区学习中心,以规范的形式对全国学校设立的社区学习中心进行管理。该中心的主要目标是为中小学生提供课后服务,但项目的组织者是社区并非学校,让学校的资源更好地服务社区,帮助儿童和青少年有效利用课后时间,避免有害身心健康的行为发生。
四是《不让一个孩子掉队法》。2002年,美国联邦政府出台《不让一个孩子掉队法》。该法规定如果受考核的学校在规定时间内未达到绩效考核要求,则被视为“失败学校”[16]。地方教育主管部门应为处于“失败学校”中的学生提供包括课外辅导在内的补充教育计划,旨在帮助学生达到联邦政府规定的学业标准。[17]《不让一个孩子掉队法》从多方面对课后服务机构进行了规定,主要内容包括:资质要求、资源支持、州教育主管部门的责任、地方教育主管部门的责任及政策执行要求等内容。《不让一个孩子掉队法》使对课后服务机构的治理更加系统和规范化,规定课后服务提供者的资质要求包括:按照合理标准选定并经州教育主管部门批准;在提高学生学业成绩方面有明显的成效记录;能够提供与联邦、州教学计划相一致的学业服务;财务状况良好。[18]该法还规定应将不少于95%的州留存款项(State Reservations)分配至地方教育主管部门,用于学校的改善及课后服务活动,课后服务活动也可以由包括课后服务机构在内的其他实体提供[19],这意味着政府资源可以划拨给私营机构[20]。
五是《每个学生成功法》。2015年,美国联邦政府实施《每个学生成功法》,对21世纪社区学习中心重新授权。21世纪社区学习中心帮助学生达到国家要求的具有挑战性的学业水平,该中心提供的学习服务在内容上要与学生当天在学校学习的内容一致,帮助学生强化学业成果。[21]《每个学生成功法》规定,作为合格实体的学校可向所在州申请经费用于开展课后服务[22],但在申请中须说明学校将如何协调识字教学、早期儿童教育计划及课后服务计划的关系[23]。同时,《每个学生成功法》规定了对21世纪社区学习中心的评估要求。国家教育管理部门应基于客观数据及绩效衡量标准对21世纪社区学习中心的有效性进行定期评估,且衡量标准应参照学校的学业要求,评估结果用于指导21世纪社区学习中心工作的改进。[24]《每个学生成功法》还要求21世纪社区学习中心开发数字资源及远程学习技术,并在课后项目中运用。各州可向联邦教育部申请经费用于支持21世纪社区中心的发展,申请书的内容应包含:与管理课后项目的州机构、教师代表、地方教育机构及社区代表等主体协商的意见,课后项目的需求,资源评估结果。[25]各州所获资金可为课后服务组织提供培训和技术援助。[26]
2015年,《初等教育和中等教育法》也对21世纪社区学习中心的活动内容进行重新授权,与《每个学生成功法》的规定相互补充。《初等教育和中等教育法》规定获得资金支持的实体①可开展14项活动,其中包括旨在提升学生学业成绩以便达到州或地方政府规定的学业标准的课后辅导、教育活动。教育主管机构要基于课后服务的数据对机构进行监督和定期评估,并将结果用于改进课后服务机构的工作。[27]
(二)宏观调控与分权治理相结合
州和地方教育主管部门对课后服务机构进行监管。例如,《不让一个孩子掉队法》赋予各州自主管理课后服务机构的权力,对州教育主管部门及地方教育主管部门监管课后服务提供者的责任进行规定。
州教育主管部门的责任包括:制定机构选择标准;鼓励更多的机构参与课后服务;提供机构清单,使家长有更多的选择。地方教育主管部门的责任包括:告知家长课后服务提供者的基本情况;协助家长选择合适的课后服务提供者;在课后服务数量不足的情况下,通过公平公正的程序选择学生。
此外,《不让一个孩子掉队法》还对补充教育服务的执行细节进行规定,包括:提供学生学业成绩进展信息;根据州学生学业成绩标准,提供的教学内容应与州及地方的要求保持一致;遵守联邦、州和地方卫生、安全和民权相关的法律;确保教育内容是中立的、非宗教的及无意识形态的。另外,《不让一个孩子掉队法》还规定,如果州教育主管部门所列清单里面提供的服务机构因距离远等原因无法在某地提供服务,必须提供证据并向州教育主管部门报告。[28]
(三)建立课后服务监测系统
1712年,马萨诸塞州建立起教育许可证制度,其他州纷纷效仿。许可证制度是各州分权管理教育事业的主要特征。[29]各州和地方政府通过许可证制度对课后服务机构进行治理。美国所有的州都通过颁发许可证来管理课后服务机构。在大多数州,课后服务机构许可证的有效期为一年或两年,阿肯色州、加利福尼亚州、科罗拉多州、马里兰州、内布拉斯加州、北卡罗来纳州、俄亥俄州、俄克拉荷马州、南达科他州、得克萨斯州、华盛顿州和威斯康星州12个州颁发永久许可证。许可证制度从两个方面发挥作用。一是明确准入的标准,许可证制度设置了一条管理的基线,将基线之下的运营视为违法行为,基线由各州的法规和政策来确定。二是对机构进行监管。2014年,国家儿童保育质量改善中心与儿童保育办公室及国家监管管理协会共同发布《儿童护理中心许可法规和政策的发展趋势研究简报》,介绍了许可证制度涉及的教师资格与生师比要求、儿童管理要求及许可证管理要求等内容。[30]