美国高等教育政策走向研究

摘   要：为适应美国政治传统和经济发展需要的时代背景，拜登政府提出了一系列高等教育施政纲领。具体包括：减免学生学费；免除学生助学贷款；创办免费社区大学；提高佩尔助学金数额；实施宽松的留学生政策；等等。这些高等教育施政纲领一定程度反映了美国未来高等教育改革的行动理念和基本准则，如保障少数族裔的受教育权，重视联邦政府的重要作用，始终立足于国家利益的现实需要。虽然拜登的上任让美国高等教育发展焕然一新，但其高等教育施政纲领落地实施仍然面临重重困境：新冠肺炎疫情对美国高等教育的冲击仍持续，特朗普政府逆全球化政策对美国高等教育的影响一时难以消除，政党两极化和社会撕裂的现实阻碍高等教育施政纲领的通过和实施。

关键词：拜登政府高等教育施政纲领 教育公平 中产阶级 美国留学生政策

2021年1月20日，民主党候选人约瑟夫·拜登（Joseph R. Biden Jr.）宣誓就职美国第46任总统。就职以来，拜登政府提出的外交主张、移民政策、经济策略不仅与民主党的传统立场相契合，也回应了当前美国面临持续的新冠肺炎疫情、受损的医保制度、潜在的经济问题和引发争议的移民问题等现实问题，如坚定倡导全球防治艾滋病行动计划，支持自由贸易协定，关注气候变化，关注国际组织和国际规制等。拜登的高等教育政策观点同样迎合了美国民主党一贯坚持的“人人获得均等的教育机会”主张，一定程度上继承和发展了奥巴马时期《不让一个孩子掉队法》的核心要义，确保兼顾教育均等的同时，提升美国教育质量。评析拜登政府所提出的高等教育施政纲领，对追踪其高等教育改革的具体路径，探究其高等教育施政纲领给美国高等教育乃至世界高等教育带来的影响，具有现实意义。

一、拜登政府高等教育改革的时代背景

综观拜登政府高等教育施政纲领，因适应新的时代背景，在扩大高等教育入学机会、增加高等教育经费投入、增强高等教育国际影响力等方面有其特定的目标和隐含的动因。

（一）国际层面：美国软实力的衰退

约瑟夫·奈认为：一个国家的软实力包括价值观的影响力、文化的吸引力，对他者利益诉求的感知；在国际机构和对外政策等方面的表现；政府对内行为的表现（如保护新闻自由等）。美国前总统特朗普一直坚持“美国优先”的原则，对包括美国盟友在内的其他国家发动贸易战，并主导将美国退出国际组织和国际条约。其外交政策具有强烈的单边主义特征，严重损坏了美国的国际形象，致使美国的软实力出现衰退。布鲁金斯学会（Brookings Institution）高级研究员罗伯特·卡根（Robert Kagan）对特朗普政府的外交政策尤其是对美国盟友的种种做法进行了激烈批评，认为实施的政策损害了美国长期以来建立的国际形象，同时还有失去了美国盟友的信任。据皮尤研究中心（Pew Research Center）2020年9月发布的一份报告，自特朗普就任总统以来，美国的形象在全球许多地区都受到了影响，国际信用指数明显下降。显然“美国优先”政策已经变成了“孤立美国”的现实。特别是特朗普政府加深了跨大西洋关系的裂痕，破坏了和平稳定的国际秩序。[1]拜登的竞选口号意在“重塑辉煌”，推翻特朗普政府的逆全球化政策并出台一系列开放的外交政策，旨在重塑和巩固美国作为“世界领袖”的全球领导地位，包括恢复美国的软实力。拜登打算重建国际关系，重新加入世界卫生组织并签署《巴黎气候协议》，加强与北约的合作，重新审视伊朗核协议，撤销所谓的“穆斯林禁令”。同时，拜登在选举中承诺提高大学入学率和对公立高等教育机构进行再投资。具体落实途径可以分为两大类：一类是总统通过政府和总统行政命令采取的政策和行动；另一类是通过国会采取立法行动的政策和行动。[2]拜登主张放宽国际学生的签证政策，再次寻求与国际社会的合作与接触，吸引人才赴美并为其提供相对宽松的政策。这一行动将加强国际教育合作，促进国际社会对美国的认同和理解，对于重振美国国际伙伴关系、扩大美国国际影响力、重塑美国国际形象和提升美国软实力有着重要意义。

（二）社会层面：社会阶层与贫富差距的分化

美国的社会阶层结构总体呈现橄榄型，高收入阶层和低收入阶层只占少数，中产阶级占据绝大多数，中产阶级的稳固可以保证整个美国社会的稳定。冷战结束后，美国中产阶级的比例持续下降趋势。美国商务部调查发现，1971—2019年，高收入阶层的成年人比率从14%上升到20%。与此同时，低收入阶层的成年人比率从25%上升到29%。总的来说，收入阶梯上升的幅度要大于收入阶梯下降的幅度。1983—2016年，高收入家庭的总财富份额从60%增加到79%。与此同时，中等收入家庭的比率也减少了近一半，从32%降至17%。2016年，低收入家庭仅占总财富的4%，低于1983年的7%。[3]美国人口普查局的统计数据显示，有将近4000万美国人没有摆脱贫困，整体贫困率为12.3%。近年来，随着失业人数的不断上升，美国社会的贫富差距正逐年加剧，引起社会底层的不满情绪。2011年爆发的“占领华尔街”运动到“桑德斯现象”反映了在西方的政治中，底层人民的声音得不到决策者的关注，利益得不到保障。[4]美国社会阶层和贫富差距的分化始终未从根源上有效化解，这也成为美国社会长期面临的问题。拜登希望能通过相关举措增加中产阶级的高等教育入学机会，保证其利益，从大局上看也是为保障美国社会的长期稳定和持续发展。然而，美国社会在政党、种族和阶级方面的严重分歧未来一时难以弥合。卡内基国际和平基金会（Carnegie Endowment for International Peace）高级研究员托马斯·卡瑟斯（Thomas Carothers）表示，“2020年的美国总统大选使美国的政治两极分化达到了一个残酷的地步”，他预测，“未来将出现更多的两极分化”。[5]

（三）政党层面：两党间的政治博弈

综观拜登政府的高等教育施政纲领，拜登政府推翻了特朗普政府所制定的诸多高等教育政策，推出了如放松签证限制、加大高等教育经费投入、减免大学学费、创办非营利性高等教育机构等政策。究其原因，这与美国共和党与民主党的政党立场密不可分。两大政党分别代表了不同的社会阶层：民主党代表社会中下阶层、少数族裔和多元文化主义者，而共和党代表企业家、知识精英和文化保守派。两党之间的冲突都与各自代表的利益阶层相关，利益诉求的出发点直接影响其政策制定的目标、过程和结果。另外，两大政党所代表的理念也不同：民主党信奉自由主义，主张政府对美国的诸多问题进行干预，扩大政府开销，对富人提高税收等，即“大政府”理念。共和党信奉保守主义，拥护市场机制，主张发挥市场调节作用，反对政府干预，削减福利，降低税收，即“小政府”理念。受到经济衰退以及疫情影响，部分中产阶级就业的水平、质量和稳定性都有所下降，从中产阶级跌落到低收入阶层。拜登认为，中产阶级促进了政治稳定，并鼓舞了苦苦挣扎的美国人。当中产阶级表现良好时，每个美国人都会受益。在民主党“大政府”理念影响下，拜登政府希望能发挥重要作用，加大高等教育和职业培训的经费投入，让更多人可以成为中产阶级，一方面代表了民主党代表的中下阶层的利益诉求，另一方面可以促进经济复苏和社会稳定。

（四）政府层面：联邦政府与州政府的分工

美国是典型的联邦制国家，联邦政府与州政府不是严格意义上的中央和地方的关系，州政府享有一定的自主权，这也导致联邦政府与州政府之间存在相互推诿和扯皮的问题。美国公立高等教育机构主要来源于州和联邦预算拨款，联邦政府不直接参与高等教育管理，主要由各州根据实际情况制定系统性的高等教育政策。近几年由于美国的经济衰退，州政府支持公立高等教育机构的经费逐渐减少。美国预算与政策优先中心（CBPP）报告称，2008—2017年，各州合计削减了16%的高校支出。其中，阿拉巴马州、亚利桑那州、伊利诺伊州、路易斯安那州、新墨西哥州、俄克拉荷马州、宾夕法尼亚州和南卡罗来纳州的学生人均资助下降了30%以上。[6]州政府的经费缩减使公立高等教育陷入财务困境中。拜登政府加大联邦政府对高等教育经费投入，免费提供为期四年的高等教育，一方面可以减轻州政府预算的压力，另一方面加强联邦政府与州政府之间的合作，帮助各州为更多美国公民提供高等教育。

（五）个体层面：拜登的个人经历

拜登分别在1988年、2008年竞选过美国总统，2020年是他第三次竞选。最终拜登以78岁高龄在美国总统大选中胜选，其特殊的个人经历不同程度地对其施政理念和高等教育施政纲领产生影响。拜登出生在中产阶级家庭，作为家中长子，从小帮父亲打工养家，帮母亲照顾弟弟妹妹，培养成了良好的责任感和归属感。拜登从小口吃严重，经过耐心教导和刻苦的训练，他凭借着惊人的意志力不仅纠正口吃，还成为了演说家。高中毕业后进入特拉华大学学习历史与政治，而后进入雪城大学获得法学博士学位。之后他以民主党人身份参加议会竞选，担任参议员。同时，他喜爱教师职业，一直担任美国威德恩大学法学院的兼职法律教授。他的夫人吉尔·拜登也是一位社区大学的全职英文教授，2007年获得教育博士学位，博士论文选题是“社区大学学生的流失率如何降低”，作为美国历史上受教育程度最高的“第一夫人”，吉尔·拜登被民主党视为争取教师群体选票的“秘密武器”。由此可见，自身的成长经历与工作经验，以及夫人吉尔·拜登的教育理念、特别是关于社区大学的研究对拜登产生潜移默化的影响，让拜登对中产阶级民众生活的不易有深刻的体会，也使其意识到教育对于中产家庭的重要意义。他提出的一系列政策（如创办免费社区大学），旨在减轻中低收入群体的教育负担，扩大美国民众接受高等教育的机会，让更多人成为中产阶级群体。

二、继往开来：拜登政府的高等教育改革

（一）扩大公共教育开支，减免学生学费

与特朗普主张大幅削减教育开支不同的是，拜登认为应扩大公共教育开支，进一步支持高等教育发展，通过减免学费等方式来满足更多人接受高等教育的愿望。拜登指出：“在美国，当谈到公共教育时，我们开始得太晚，结束得太早了。如果我们今天能在美国建立公共教育体系，它将从学前教育（从3岁和4岁开始）延伸到高等教育，确保民众都能负担得起16年的公共教育。”[7]拜登支持参议员柏尼·桑德斯（Bernie Sanders）和女议员普拉米拉·贾亚帕尔（Pramila Jayapal）在2017年提出的《全民大学法》（The College for All Act），主张让所有家庭收入在12.5万美元以下的学生免费就读公立大学，对家庭总收入低于12.5万美元的美国学生，提供免费的四年制公立大学教育。拜登希望将提案适用范围扩大到传统黑人学院和大学（Historically Black Colleges & Universities，HBCUs），以及有少数族裔的高等教育机构，并计划向这些学校投入700亿美元的办学经费，以改善办学条件。

（二）免除学生助学贷款，减轻学生负担

沉重的学生贷款一直影响美国学生毕业率及毕业生生活质量，许多美国大学生正面临债务危机问题。自20世纪90年代中期以来，美国高等教育成本飙升，入学学费翻了将近一番。各州对高等教育的投资大幅减少，让学生及其家庭承担了高昂费用。自1970年以来，80%的美国人的家庭收入未能在通货膨胀调整后实现正增长。[8]大学费用的飞涨和社会工资上涨不足进一步迫使大多数学生依赖助学金和助学贷款，偿还贷款成为学生毕业后必须面临的棘手问题。据美国联邦教育部2021年9月统计，每年约有1300万人获得超过1200亿美元的联邦学生贷款、助学金和工作学习基金，截至2018年8月，大约有4400多万美国人持有学生贷款，与十年前相比人数增长了两倍，总额达到了1.5万亿美元。约有20%的人拖欠还款，甚至有近10%的四五十岁美国人仍然背负学生贷款。美国大学生贷款主要来自联邦政府直接资助计划。1992年，《高等教育法》重新修订并得到了布什总统的授权，批准了直接贷款计划的试行，给女性学生和少数族裔学生提供更多接受高等教育的机会。[9]1993年，克林顿通过《综合预算调节法》，正式确立联邦政府学生直接贷款计划。2008年奥巴马当选时，联邦政府直接学生贷款计划中直接贷款资金已增加到178亿美元。[10]2010年7月，奥巴马颁布《医疗和教育援助法》，向美国各州提供260亿美元资金用于教育和医保项目，其中一部分用于学生贷款发放。

拜登政府将修改当前的贷款还款系统，为家庭总收入低于12.5万美元的美国学生，每人减免1万美元的学生贷款债务。他提出的贷款援助计划将耗资约1100亿美元，其中包括学生还款计划以及公共贷款服务豁免（PSLF）支出，修改现行贷款偿还制度，暂停收取年收入低于2.5万美元的个人还款和利息偿还。若超过该收入标准，平均贷款偿还金额将是他们可自由支配收入的5%，低于目前的10%。如果美国公民可以按期支付债务，政府将在20年后解决他们的债务问题。[11]

（三）创办免费社区大学，扩大中产阶级

在美国，社区大学主要是两年制的公立高等教育机构，办学目标是帮助美国学生获得更多接受高等教育的机会。许多社区大学还提供课外辅导、高中文凭、技术证书。从社区大学毕业后，许多学生转学到大学或文科学院完成学士学位，其他人进入劳动力市场。[12]2015年，美国总统奥巴马在国情咨文中提出“美国大学承诺”（America’s College Promise）计划，让美国许多居民免费上社区大学，此后社区大学受到广泛关注。该计划在2015年重新引发了全国范围内关于社区大学和高等教育资助的讨论。“美国大学承诺”计划为学生免费提供两年的社区大学，让学生通过资助免费获得学士学位，掌握劳动技能。要求社区大学必须践行“美国大学承诺”计划，增加毕业生的数量。同时州政府必须加大对高等教育和培训的投入。[13]该项计划实施后，部分州免除了社区大学的学费，如密西西比州、印第安纳州、俄克拉荷马州、路易斯安那州、密苏里州、特拉华州、田纳西州等20多个州。但自2010年以来，社区大学的入学率逐年下降。根据美国国家学生信息中心的数据，2019年秋季，两年制公立院校的招生人数为5，368，470人，比前一年下降1.4%。2010—2019年，总入学人数下降了160多万人。[14]特朗普任期中主张将公立学校市场化和私有化，让大学参与自由市场竞争，减少政府对社区大学等公立学校的经费投入，一定程度上削弱了公共力量对高等教育的支持。