我国教师法律身份：问题定位、历史变迁与建构路径

［收稿日期］2024-06-04

［作者简介］王金萍（2002-），女，湖南衡阳人，北京师范大学教育学部硕士生；主要研究方向：教育政策与教师管理。邹梦婕（2000-），女，山东青岛人，北京师范大学教育学部硕士生；主要研究方向：教育政策与教师管理。

［摘 要］教师法律身份是教师基于法律赋予而形成的身份，决定了教师与不同责任主体的关系，以及教师自身的权利义务、准入聘用、专业发展等内容，在法律层面上是个体或群体权益、责任和要求的集合，在社会层面上对社会或身份群体的心理期待与认同产生直接影响。明确教师身份的重要性、厘清教师法律身份不仅是高质量教师队伍建设的应有之义，也是为教师发展赋权增能的必然要求。通过对统筹界定、明确形成和新时代定位3个阶段下教师法律身份的历史变迁与国内外关于教师法律身份建构的不同观点的分析，我国教师法律身份的建构应厘清不同类别教师法律身份，加强对教师的分类施策；明确教师法律身份的权责边界，达成教师的社会角色共识；规定保障教师权利实现的责任主体，完善教师权益制度。

［关键词］教师；法律身份；教师权益；教师管理；队伍建设

［中图分类号］G451.4 ［文献标识码］A ［文章编号］1005-5843（2024）06-0066-07

［DOI］10.13980/j.cnki.xdjykx.2024.06.010

2018年1月，《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》（以下简称“2018年《意见》”）立足于新时代作出的重大战略决策，将教师队伍建设与党的政治决策高度结合在一起。在全国教育大会上，习近平总书记又把教育提升到“国之大计、党之大计”的高度^［1］，强调了教师在国家事业发展中的突出位置。“突显教师职业的公共属性，强化教师承担的国家使命和公共教育服务的职责”，明确了教师职业身份应承担的公共性与公务性职责；“提升教师的政治地位、社会地位、职业地位”，体现了党中央对教师地位前所未有的重视程度^［2］。当今，我国比历史上任何时期都更加需要知识和人才，教师的身份地位更是与民族复兴和人民幸福紧密联系在一起。教师法律身份反映了国家教育改革发展的路向和价值诉求^［3］，确定了新时代高质量教师队伍建设的前置性条件。结合教师职业的具体性质来看，教师不仅要具备从事这一职业身份所需要的内部特质，如基本的师德师风、专业知识与专业能力，还需要一定的外部身份保障，包括明确的法律身份、健全的权利义务体系，以及与法律身份相符合的政治地位、社会地位、职业地位和经济地位等方面。可以说，教师法律身份是新时代教师群体与公民个体安身立命的凭证。因此，明确教师身份的重要性、厘清教师法律身份不仅是高质量教师队伍建设的应有之义，也是为教师发展赋权增能的必然要求。

一、教师法律身份问题定位

进入21世纪之后，“身份”“教师身份”“教师法律身份”一直是各界关注的重要话题。《现代汉语规范词典》将“身份”定义为“人的出身、地位和资格”，反映了身份和地位在定义上的同频性。在日常交往中，“身份”也被视为社会交往中识别不同个体或群体差异的标志^［4］。最典型的两个身份理论对身份的定位如下：社会身份理论认为，人通过不同的分类标准来区分自身和他者的身份，最终把社会群体划分为内、外群体，自身的举止往往保持与内群体的相似；认同身份理论认为，个体在与他者交往互动时获得了不同的角色感知，从而形成自我身份和自我角色要求，在不同情境下个体会依据身份和角色要求限定自身行为。

目前学术界对“身份”一词并没有统一界定，但研究者大多认为“身份”一词具有较为丰富的内涵，与“法律身份”的外延呈现包含关系还是交叉关系也各有异议。一方面，身份不仅包括行动者所处地位的权利、义务与特权，还包括其角色规范和行为准则，即身份是权利和责任的集合^［5］，体现了身份的地位、法律层面以及要求。另一方面，身份包含了身份认同，是另一种彰显政治共同体价值、情感认同的联结。法律身份旨在解决现实生活中不断出现的矛盾与争议，并对法律身份持有主体产生行为举止的规约，维持现有的内外群体结构。教师法律身份则是教师身份中的一个重要问题，呈现了教师在社会中处于什么样的层级、决定了教师与不同责任主体的关系，以及教师自身的权利义务、准入聘用、专业发展等内容，反映了一定的教师地位，在法律层面上是个体或群体权益、责任和要求的集合，在社会层面上也对社会或身份群体的心理期待与认同产生直接影响。

后续不同理论背景的学者围绕身份理论、法律身份的内涵展开了不同研究，为教师法律身份的探讨提供了必要的前提性释义，但始终将重点放在教师法律身份的“应然”状态，似乎越过了教师法律身份的“实然”情况，尤其缺乏对教师法律身份更为深入而系统的讨论。教师法律身份有什么法理上的直接依据？不同时代背景教师法律身份的定位有什么不同？其历史变迁反映了时代的何种价值？新时代的教育强国背景对教师法律身份提出了怎样的诉求？这些仍是值得进一步探讨的话题。基于此，本研究将主要结合文本分析法，聚焦教师法律身份的政策文本与时代关注重点，分析教师法律身份的历史变迁轨迹，比照教师法律身份与教育高质量发展及教师队伍保障的内在适切性，以期为新时代背景下教师法律身份的建构路径提供参考借鉴。

二、教师法律身份的历史变迁

为提升教师队伍质量，响应国家不同时期的教育战略需求，增强教师队伍管理和师资建设的合法性，我国在不同时期通过刚性的法律、政策制度对教师法律身份做出了不同规定。通过对不同时期教师政策的文本分析，可将教师法律身份的历史变迁归为统筹界定、明确形成和新时代定位3个阶段，并且根据各个时期教师法律身份的内涵、国家社会背景、价值导向、持续影响和尚存不足等方面展开。一些代表性政策的决策与执行是教师法律身份变迁阶段的归因。

（一）统筹界定：教师与其他事业单位、政府工作人员统称为国家干部

1949年到改革开放期间，遵循“国家优先发展教育”^［6］的原则，我国教育改革和民族发展依照一条自上而下的推行之道。新民主主义与社会主义教育方针、教育目的、教育工作指示等都以国家为主导，各种教育活动的开展实施都遵循国家的垂直式、权威性管理。计划经济体制下，中国社会试图探索一种消灭生产资料和财富私人占有的无阶级情形，社会分层制度主要包括“身份制”“单位制”“行政制”。在这种制度背景下，社会成员以市场为机制、以职业为基础进行分化，分化形成的不同群体身份界限清晰，并受到城乡二元分割户籍制度的限制与影响。1953年11月，中共中央出台了《关于加强干部管理工作的决定》，确立了在中央及各级党委统一领导下，在中央及各级党委的组织部统一管理下的分部分级管理干部的制度，明确规定文教工作干部由党委的宣传部负责管理^［7］。在此阶段，我国教师被认定为国家干部，属于从事国家公务的人员群体^［8］，在贯彻德才兼用的标准下由中央及各级党委及其组织部统一审查培养。教师和政府部门的工作人员、其他事业单位的工作人员一并界定为“国家干部”，在奖惩、职务升降、调配、待遇、考核等方面长期遵循国家干部管理的准则^［9］，作为“国家干部”的教师服从政府用人的“任用制”，与政府构成任用的人事法律关系。教师“国家干部”的法律身份体现了国家教育战略的鲜明导向，强调了教育在国家民族事业中的重要性。这种法律身份定位也有益于国家人事行政部门对包括教师在内的各类国家干部采用行政计划式的调配，人尽其才，使得作为“国家干部”的教师可以专注于为社会主义服务，为国家建设和民族发展服务。

（二）明确形成：教师为专门从事教育教学工作的专业人员

改革开放之后，我国从政策层面逐步区分教师与其他人员的法律身份。1993年10月颁发的《中华人民共和国教师法》（以下简称“1993年《教师法》”）指明“教师是指在各级各类学校和其他教育机构中专门从事教育教学工作的专业人员”。同年实施的《国家公务员暂行条例》中，教师并不包含在“国家公务员”之内，教师失去了原有的身份归属。1993年《教师法》不仅明确了教师“专业人员”的法律身份，也提出了关于教师权利和义务、资格和任用、培养和培训等方面的要求^［10］。

教师法律身份的明确使教师的经济地位、社会地位和专业地位得到进一步重视和提升。在教师经济地位上，1993年《教师法》及后续不同政策法规对教师工资水平、晋级增薪、绩效工资、特殊岗位补助津贴等方面提供保障。在工资收入方面，1993年《教师法》对教师的工资薪酬设定了对照体，规定“教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平，并逐步提高”^［11］。2006年修订的《中华人民共和国义务教育法》（以下简称“2006年《义务教育法》”）中，教师工资水平的规定被再次重申^［12］。为强化师资建设，促进国家教育事业发展，2009年起，义务教育学校开始实施绩效工资制度^［13］。在特殊待遇方面，2006年《义务教育法》明确规定特殊教育教师享有特殊岗位补助津贴，在民族地区和边远贫困地区工作的教师享有艰苦贫困地区补助津贴^［14］。2012年，国务院颁布了《关于加强教师队伍建设的意见》，提出到2020年“中小学教师队伍建设要以农村教师为重点，采取倾斜政策”，以实现“教师地位待遇不断提高”，着力改善农村地区的教师经济待遇^［15］。

教师的“专业人员”的法律身份突出了其职业群体的特殊性与必要性。在教师社会地位上，尊师重教历来就是中华民族的优良传统。先人将“师”的身份地位与“天”“地”“父”并齐，不仅以法度的形式规定了教师身份、职责、作用等方面，还依照入仕等级秩序设立了尊师重道的各项礼仪制度，对后世尊师重教社会风气的延续与教师制度的发展、衍变产生了深远的影响^［16］。作为我国重要的身份制度类型，编制是国家对行政机关、社会团体、事业单位及其人员进行管理的一种组织人事制度。具有身份象征的在编人员与非在编人员在职业稳定性、福利性以及由职业带来的隐形社会地位与文化属性上具有显著差异^［17］。19世纪80年代，我国逐步实施具备差异化特征的教师编制制度。1984年12月，教育部《关于中等师范学校和全日制中小学教职工编制标准的意见》制定了中等师范学校和全日制中小学教职工编制标准，规定以校为单位、按班核算，并区分了城乡差异。1993年《教师法》中对社会尊师的呼吁以及每年教师节的规定，标志着教师群体为国家发展事业、社会主义教育事业承担的使命与做出的贡献得到了广泛尊重与认可，突出了教师在各职业群体中的特殊社会地位。除此之外，为鼓励广大教师投身于教育事业，政府着力加大教师表彰力度，推动教师队伍中的“全国模范教师”“全国优秀教师”“教书育人楷模”“最美教师”等方面的荣誉体系建设，在全社会营造优良的尊师重教风尚。

教师的“专业人员”法律身份规定了其教书育人的本职工作，决定了教师职业的专业权利。教师的专业权利，一般表现为教师职业各方面的自由和自主权。根据1993年《教师法》的规定，我国教师具有以下权利：教育教学权、科学研究权、学生管理权、获取报酬待遇权、民主管理权和进修培训权^［18］。这些教师专业权利基本为满足教师从事专业活动的需求而生。在教师专业地位上，1995年12月《教师资格条例》明确了教师资格分类与适用、条件、考试及认定^［19］，教师资格制度使教师有了准入门槛。为持续提高教师专业地位，2010年《教育部财政部关于实施“中小学教师国家级培训计划”的通知》以教师队伍整体素质提升为重点，对中小学教师和中西部农村骨干教师进行分类、分层、分岗、分科培训，培养了无数“种子”教师，为义务教育的均衡发展和基础教育改革推进提供了师资保障^［20］。