新时代城市大学的合理蕴涵探析

［摘 要］改革开放特别是中国特色社会主义进入新时代以来，一批以所在城市冠名、以所在城市为服务对象的高校应运而生，大家将其称之为“城市大学”。对于怎么界定和认识城市大学，学术界有三种来自西方的实践与理论的方法论原型，即从高等教育史的角度强调城市大学的世俗化、市民化，从服务职能出发强调城市大学服务城市经济社会发展，从城市与社会的关系入手强调城市与城市大学的共生促进。在当代中国，新时代的城市大学在概念属性上体现为一种大学理念与教育思潮，而不是一种大学类型；在管理体制上遵循着举办者行使权力与履行义务的原则；在服务面向上强调全面服务所在城市区域经济社会发展。这解决了实践中因城市大学公办或民办性质不同导致的认识分歧，理论上因冠名城市或服务面向城市导致的二元论争，在核心概念上廓清了实践带来的各种“迷雾”。当前，城市大学要从发展理念推进到发展模式，在推进中国式现代化进程中为城市现代化建设提供人才支撑，在坚持中国特色城市发展道路中统筹城市大学的良性互动与持续发展，在推进中国式高等教育现代化中彰显城市大学的共同特征与中国特色。

［关键词］中国式高等教育现代化；城市大学；大学理念；大学管理体制；大学服务职能

［中图分类号］G40-011 ［文献标识码］A ［文章编号］1005-5843（2023）06-0009-06

［DOI］10.13980/j.cnki.xdjykx.2023.06.002

在我国城市化（或曰城镇化）发展进程中，我国的城市在管理上是划分为不同行政级别的，例如直辖市（省级城市）、副省级与省会城市、地级市、县级市与城镇等；与此相适应，我国的大学（或学院，下同，不再单独标注）基本都设立在这些不同行政级别的城市之中（似乎未见设在一般意义上、非县城的“镇”上的大学或学院）。截至当前的不完全统计，以城市大学（学院）冠名，为城市经济社会发展培养人才的城市大学（学院）数量已经超过了20所，在各类高校中还有30多个冠名城市的内设二级学院；隶属于省会城市和副省级城市主管的部分大学以城市大学作为学校发展定位，也不在少数。就后者而言，例如江汉大学以“努力建设在国内有影响有特色的高水平城市大学”为发展定位［1］，哈尔滨学院提出筑牢“校城血脉融合”理念和面向区域发展的办学定位，努力建设在国内有影响有特色的高水平应用型城市大学［2］。2000年以前，在国内，虽然只有一小部分的高校将学校的发展方向和办学理念定位成直接服务所在城市或者为所在城市经济社会发展培养人才，但事实上全国高校的绝大多数毕业生都是在城镇以上城市实现就业的。有学者将“城市大学”分为某一城市政府主管的“城市型大学”或校名中直接冠名城市的城市大学两类［3］，但这种分类并无实质性的意义。实际上，2012年党的十八大之前（中国特色社会主义进入新时代之前），在校名中直接冠名城市的“城市大学”或在发展定位上彰显服务城市的“城市型大学”并不多见。较早使用“城市大学”名称并具有一定知名度与美誉度的则是2010年10月成立于武汉的、由我国15个副省级城市举办并管理的综合性大学发起的“十五副省级城市综合大学联席会议机制”所联系的15所城市大学［4］。

对于怎么界定和认识城市大学，学术界主要采用了三种源于西方实践和理论的方法论原型。一是从高等教育史上城市大学的实践角度定义城市大学，强调城市大学的世俗化、市民化，这主要体现在英国的高等教育史上；二是从高等教育的职能特别是服务职能的角度定义城市大学，扩大高等教育职能，形成教学、科研和服务三位一体的高等学校职能，强调高等教育在大众化发展阶段以市中心为主的服务型大学建设，这主要体现为在两次世界大战之间美国大学层级的分化，高等教育扩充到为市民服务，此种功能“老学府”即有，而新设的大学或学院更以此为旨归；三是从城市与社会的关系入手，以“大学与城市”为主题，研究两者共生促进的存在方式，以及这些大学如何对城市或社区的发展进程产生更广泛的影响。囿于篇幅，本文不作具体论证。那么，到底什么是“城市大学”？如何在理论上对改革开放以来各类城市大学发展的丰富实践给予概括，抽象出其一般性特征？本文试图从新时代城市大学发展的理论逻辑的不同维度作以回答。

一、新时代城市大学在概念属性上体现为一种大学理念与教育思潮

党的十八大以来，习近平总书记对中国特色、世界一流大学的建设给予了高度关注，就中国特色、世界一流大学的建设发表了一系列的重要论述。旨在保障和改善民生，中央“按照坚守底线、突出重点、完善制度、引导预期的思路”，在“推动高等教育内涵式发展，推进教育强国建设，办好人民满意教育”［5］方面推出一系列重大举措。2022年4月25日，习近平总书记在考察中国人民大学时指出，“建设中国特色、世界一流大学不能跟在别人后面依样画葫芦，简单以国外大学作为标准和模式，而是要扎根中国大地，走出一条建设中国特色、世界一流大学的新路”［6］。党的二十大报告对教育、科技、人才单章论述、统筹安排、一体部署，彰显了“教育、科技、人才是全面建设社会主义现代化国家的基础性、战略性支撑”的战略定位，指向“开辟发展新领域新赛道，不断塑造发展新动能新优势”，以“全面提高人才自主培育质量，着力造就拔尖创新人才” 等举措，“加强基础学科、新兴学科、交叉学科建设，加快建设中国特色、世界一流的大学和优势学科”［7］，服务高质量发展这一全面建设社会主义现代化国家的首要任务。这对推动新时代高等学校深化改革和高质量发展具有极其重大的指导意义，为全方位推进我国当下城市大学建设指明了重要路径，提供了根本遵循。我国新时代的城市大学建设，就是诸多的地方高校贯彻落实“建设中国特色、世界一流的大学和优势学科”的具体举措之一。中国当下的“城市大学”到底是什么，必须从新时代中国特色教育学的理论体系、中国特色社会主义“五位一体”总体布局、中国式高等教育现代化的中国特色等不同理论视角来回答。

就高等教育学而言，“大学”的上位词是“高等教育机构”。高等教育机构，在我国泛指实施高等教育的学校和具有研究生招生教育资格的科研院所，是能够提供教学、研究条件和（或）授权颁发学位的高等教育组织，包括大学、学院、职业大学、职业技术大学、高等职业技术学院、高等专科学校、有关科研院所和成人高等教育机构等。高等学校又称高等院校，是高等教育机构的一种，泛指实施高等教育的学校［8］，在国家教育部每年发布的“全国高等学校名单”中分为普通高等学校与成人高等学校两类，其中普通高等学校按照层次又分为本科院校（又可细分为普通本科院校、职业本科院校）、高职（专科）院校两类。近年来影响最大的是各类教育评估中对高等学校的分类（即常见的各类“大学排行榜”），将其分为研究型大学、研究教学型大学、教学研究型大学、教学型大学、应用型大学、高等专科学校等六大类，当然还有其他分类方式。从类型学上讲，涉及类型化，必然就有分类标准及其对应的其他类型，例如以主要任务为分类标准，有研究型大学、教学型大学以及介于两者之间的教学研究型大学［9］。但是，城市大学无论是从其历史起源还是现实发展来看，都不属于院校组织类型化的结果，通俗地说，没有一种合适的分类标准，将城市大学与“非城市大学”区分开来，无论是大学冠名中的“城市大学”还是城市发展目标与办学定位中的“城市型大学”，名称中的冠名与办学定位均不能作为类型化的分类标准。从这种意义上说，“城市大学”的存在在类型学分析上无意义，应该是一种跨类型、反类型或超类型的存在。

实际上，我们认为，城市大学应该是一种大学理念或教育思潮。大学理念是人们在对大学发展规律认识的基础上形成的关于大学的本质、使命、目标、职能以及大学与社会、政府关系等一系列基本问题的理性认识［10］。这种理性认识，体现在大学理想上，就是对大学宗旨和使命的认识，是大学价值追求和文化品味的集中体现；体现在大学精神上，就是大学在长期办学实践中对其价值理想进行内化、升华和凝练的结果，既反映理想境界的追求，又体现在广大师生的现实表现之中；反映在大学的外部关系上，也就是体现在大学与其所属城市的互动、大学与城市政府的关系、大学与社会推动城市发展的合力上。教育思潮，就是城市大学拒绝奉行“象牙塔理论”（大学要与社会保持一定的距离，以潜心探索和传播高深学问的一种思潮［11］），而是以大学与城市的良性互动为出发点，对大学科技园、大学城、技术孵化器、大学联合体、大学战略联盟等教育形态兼收并蓄。这样，就能合理地界定“城市大学”的科学内涵。学界某些学者对此有着清醒地认识，“就目前来看，城市大学只是一种理念，尚未形成高等教育学的发展模式”［12］。

二、新时代城市大学在管理体制上遵循举办者享有权力履行义务的原则就公办院校而言，强调以所在城市的市级政府作为举办方和管理者。在管理体制上，由省会城市、副省级城市以及更低级别城市的市级人民政府举办的大学（学院）都属于城市大学。从我国城市大学的起源来看，在改革开放初期，由于城市迅速发展，亟需各种类型的人才，一大批由各副省级城市政府主办的“市属高校”应运而生，代表了我国“中央、省、中心城市”办学体制的第三级，如前述的2010年成立于武汉的全国十五副省级城市综合性大学联席会议机制所形成的“城市大学战略联盟”。 从我国“城市大学”的管理来看，此类大学在性质上都是公办高校，所在地城市的市级人民政府是大学的举办者。形式上，在此类大学的“学校法人登记证书”“大学章程”的记载之中，城市人民政府是类似于企业法人的投资方。实质管理上，此类大学的重要人事安排一般由所在城市的市级党委政府提出人选后会商省级教育行政主管部门后任免，办学经费主要由所在地的市级财政统筹解决。在法律与管理实务中，此类城市大学（学院）的举办单位是市级人民政府，业务上的主管单位是省级教育行政主管部门；当然还有其他形式的表现。虽然这种制度安排在现实中诟病较多，例如认为该类“市属高校”成为所在地城市政府的“大学局”，但不可否认该管理体制是中国特色的具体体现，也是符合管理学的一般原理，即市级政府作为类似于公司投资者的举办方，其应该按法理享有相应的权力、履行相应的义务。

就公办城市大学而言，城市政府作为举办者的权力与权利必须得到加强，这也是坚持党对教育事业全面领导的具体体现。笔者在相关研究中多次指出，从法律意义来讲，作为公立城市高校的举办主体的市级人民政府，可以类比为公司的“投资人”和企业的唯一“股东”，应该在许多重要的场合发表他们的立场。但是，在例如大学章程建设的过程中，市政府作为举办者却鲜有表态，造成高校办学主体角色的缺位。尽管各大学在制订各类发展计划时都表达了要与城市的规划相结合的意愿，但是如何才能把市政府作为举办者的意志体现、贯彻、落实到高校的各类发展蓝图当中，仍需多加思考［13］。在现行加强法治政府建设的背景下，在政府实施负面权力清单的模式下，市级政府虽然会对此有所顾虑，但还是需要进行必要的行政指导［14］。

在教育学上，依据举办者这一分类标准，大学分为公立大学（由某一级政府管辖并提供经费的大学）与私立大学（由个人、社会团体等非政府机构举办的高等学校）两类。公立大学，按照举办者的不同层级，再细分为国立大学（由国家管辖并提供一定办学经费的大学）、省属院校（主要指中国各省、自治区、直辖市政府管辖并提供一定经费的高等学校）、市立大学（由市政府举办、管辖并提供办学经费的高等学校）［15］，这一类型化及其名称，已被全国科学技术名词审定委员会公布的“教育学名词”所采用。公办的城市大学基本与这里的“市立大学”对应。

城市大学的此种特性主要是针对公办院校而言，但并未否认民办的“城市大学”也具有此类特征，即民办“城市大学”的投资方享有按照法律程序、一定意义上的重大事项决定权，履行出资与投资等主要义务，其核心在于遵从投资者的权力与权利实现原则。在这方面，公办、民办的“城市大学”具有一致性。以湖北省为例，省级的财政拨款对于市属高校，也就是公办的城市大学，几乎并不予以考虑，因为这些市属高校姓“市”，不姓“省”；省教育厅的各类人文社科、自然科学研究项目在市属高校中主要表现为“指导性项目”，就是可以予以立项，但不给予资金支持；在省教育厅和其他部门组织举办的教学研究、科学研究成果奖等省级奖项中，市属高校要想拿到一等奖这样重要的奖项是非常困难的［16］。一般情况下，包括城市大学在内的民办高校的教师也难以从省级财政得到科研经费的支持，地方财政支持的主要是省级人民政府作为举办者建设的“省属高校”。

三、新时代城市大学在服务面向上强调全面服务所在城市的区域经济社会发展

谈及城市大学服务面向问题，就不得不涉及“高等学校职能”这一概念。高等教育作为一项复杂的体系，涉及众多的方面和职能。高等学校职能指的是高校为了满足社会分工和社会发展的需要而承担的社会任务［17］。我国对高等教育职能进行过完整的概括，2017年２月中共中央、国务院印发的《关于加强和改进新形势下高校思想政治工作的意见》中强调“高校肩负着人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新、国际交流合作的重要使命”［18］。

我国对有关高等教育职能的实践认识和理论总结有一个历史发展过程。多数人赞同现代高等教育的三大职能为培养专门人才、发展科学知识和为社会服务，与之相对应的工作是教学与教育、科学研究、多种形式的社会工作。上述三种职能是就高等学校整体而言的。不同层次、不同类型的高等学校，职能可以有所不同或有所侧重［19］。2011年4月，胡锦涛在清华大学百年校庆上提出，“高等教育是优秀文化传承的重要载体和思想文化创新的重要源泉”［20］。这在中国式高等教育现代化的征程中首次指明了大学和文化传承、思想文化创新之间的关系，明确高等学校的第四项重要使命“文化传承与创新”。2012年3月，教育部在《关于全面提高高等教育质量的若干意见》中，对这项职能阐发为推进文化传承创新就是要兼顾中华优秀传统文化与世界优秀文明成果，加大对文史哲等学科的支持力度，培育大学精神，发挥文化育人的功用［21］。2017年2月，中共中央、国务院印发《关于加强和改进新形势下高校思想政治工作的意见》，以习近平同志为核心的党中央把国际交流合作列为高等学校的“第五项重要使命”［22］。习近平提出，“把中国特色新型智库建设作为一项重大而紧迫的任务切实抓好”［23］，高校智库成为我国大学第五项重要使命的探索者与引领者［24］。