发展普惠性学前教育的关键：完善保障机制

[摘要]普惠性幼儿园是学前教育的事业根基，其发展能够有效地满足幼儿学前教育的需求，具有政策支持等优势，也存在政府投入不足等劣势，进一步完善经费保障机制是发展普惠性学前教育的关键。为此，笔者在对X省普惠性民办幼儿园调研的基础上，针对普惠性民办幼儿园财政性经费投入水平较低、经费保障机制尚不健全、保育教育费收取标准偏低、生均公用经费支出水平不均衡等问题，提出通过制订和完善经费财政支持政策、建立生均补助标准以及稳定的增长机制、建立与公益普惠性要求相适应的发展机制等措施，进一步完善普惠性民办幼儿园经费的保障机制等对策的建议，促进普惠性民办幼儿园快速优质发展。

[关键词]普惠性;民办幼儿园;经费保障;对策

[中图分类号]G619.2

[文献标识码]A[文章编号]1005-5843（2022）02-0043-06

[DOI]10.13980/j.cnki.xdjykx.2022.02.008

办好学前教育、实现幼有所育，是党的十九大做出的重大决策部署。普惠性幼儿园是学前教育的事业根基，学前教育走向普及化和普惠化是大势所趋，是在普及这个量化目标上实现优质均衡发展的重要标准。其创设具备有效满足幼儿学前教育需求、有政策支持等优势，但其发展也存在监察机制不完善、政府投入不足等劣势。同时，也提出了学前教育筹资、师资、监管等方面的一系列挑战。完善普惠性学前教育保障机制，推进学前教育普及普惠发展，是建设高质量教育体系的重要环节。2018年，中共中央国务院在《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》中提出，积极扶持民办幼儿园，以为其提供普惠性服务为衡量标准，统筹制定财政补助和收费政策，合理确定分担比例，健全学前教育成本分担机制。学前教育普惠化既要发挥政策的强力效应，又要充分尊重民办学前教育的市场规律，研究制订普惠性民办幼儿园补助标准和成本分担机制，进一步提升普惠性民办幼儿园财政投入和支持水平，引导和鼓励民办幼儿园向社会提供普惠性学前教育服务，成为推进学前教育普及普惠、安全优质发展的关键因素。为此，笔者对X省普惠性民办幼儿园2017年和2018年经费数据进行分析，以期为完善学前教育经费保障机制提供实证支撑。

一、普惠性民办幼儿园经费的调研分析

（一）财政补助推动了普惠性民办幼儿园的认定和发展

普惠性民办幼儿园是指符合幼儿园发展布局规划、面向大众、收费合理、办园规范的民办幼儿园。自2012年起，X省开始普惠性民办幼儿园认定工作，并建立了普惠性民办幼儿园奖补政策。省级财政每年安排专项资金补助普惠性民办幼儿园，专项款用于聘用有一定资质的幼儿教师、支付园舍租金、购买补充教学器具和幼儿园校舍维修改造支出。在财政补助政策的推动下，X省普惠性民办幼儿园认定数量呈逐年递增，但增幅和总量均不大。截止到2018年，X省共有民办幼儿园2 863所。其中，普惠性民办幼儿园1 193所，占比41.7%。从奖补的民办幼儿园数量上看，每年奖补基本保持在150所左右;从奖补的金额上看，呈逐年递增之势。其中，2016年为2 153.08万元，比2015年增长5.3%;2017年为2 510.82万元，比2016年增长16.6%;2018年为3 119.5万元，比2017年增长24.2%。（二）普惠性民办幼儿园经费来源以家庭投入为主，政府和社会投入相对薄弱

民办幼儿园经费来源主要由财政性教育经费（政府）、事业收入（家庭）、民办学校举办者投入（社会）三方面构成。以2018年民办幼儿园收入情况为例，财政性教育经费、事业收入和民办学校举办者投入三者分别占收入总额的10%、82.4%和4.2%。数据表明，当前民办幼儿园经费来源以家庭投入为主，政府和社会投入相对薄弱。从2017-2018年X省普惠性民办幼儿园收入情况统计数据可以看出，收入的各项指标均呈逐年增加之势（见表1）其中，收入总额2018年比2017年增加了2.2亿元，增长53%;财政性教育经费2018年比2017年增加了0.3亿元，增长87.9%;事业收入2018年比2017年增加了1.67亿元，增长46.7%。事业收入增加数额（1.67亿元）远远高于财政性教育经费增加数额（0.3亿元）。

（三）普惠性民办幼儿园经费支出以人员经费和公用经费为主，增长幅度较大

民办幼儿园教育经费支出主要包括事业性经费支出、上缴上级支出、经营支出和其他支出4个方面。其中，事业性经费支出（主要表现为人员经费支出和公用经费支出）是衡量事业发展的重要标志，也是考核投入效益的根本依据。2017-2018年，X省普惠性民办幼儿园事业性经费支出分别占总支出的98.1%和99.2%。从2017—2018年X省普惠性民办幼儿园支出情况统计数据可以看出，经费支出总额、人员经费和公用经费增长幅度均超过50%（见表2）。其中，经费支出总额2018年比2017年增加了2.4亿元，增长60.4%;人员经费2018年比2017年增加了1.4亿元，增长57.4%;公用经费2018年比2017年增加了1.01亿元，增长70%。

（四）普惠性民办幼儿园生均公共财政预算经费地区间、城乡间存在较大差距

为进一步了解近年来X省普惠性民办幼儿园生均公共财政预算经费支出情况，笔者以2018年X省普惠性民办幼儿园生均公共财政预算经费为样本，对不同地区以及城市与县镇（农村）的普惠性民办幼儿园生均公共财政预算经费支出情况进行了对比分析。

1.地区间生均公共财政预算经费比较情况（见表3）。其一，2018年，X省普惠性民办幼儿园生均公共财政预算事业费平均支出为525元。以此为标准作比较可以看出，生均水平高于全省标准的地区有3个。其中，A地区高于全省标准2 116元，远高于其他地区。如果去除A地区，其他9个地区生均公共财政预算事业费平均支出仅为254元，不到全省平均支出标准525元的一半。生均水平低于全省标准的地区有7个，平均支出为161元，低于全省标准364元。全省生均事业费最高地区与最低地区相差达2 585元。其二， 2018年，X省普惠性民办幼儿园生均公共财政预算公用经费平均支出为395元。以此为标准作比较可以看出，生均水平高于全省标准的地区有2个。其中，A地区高于全省标准1 664元，远高于其他地区。如果去除A地区，其他9个地区生均公共财政预算公用经费平均支出为173元，不到全省平均支出标准395元的一半。生均水平低于全省标准的地区有8个，平均支出为127元，低于全省标准268元。全省生均公用经费最高地区与最低地区相差达2 059元。

2.城市与县镇（农村）生均公共财政预算经费比较情况（见表4）。其一，2018年，X省普惠性民办幼儿园生均公共财政预算事业费城市比县镇（农村）高出408元。全省共有4个地区生均事业费城市高于县镇（农村），平均高出1 207元。其中，以A地区差距最为显著，城市高于县镇（农村）4 011元。生均事业费城市低于县镇（农村）的地区有4个，平均低于269元。其中，以I地区差距最为显著，城市低于县镇（农村）676元。其二，2018年，X省普惠性民办幼儿园生均公共财政预算公用经费城市比县镇（农村）高出446元。全省仅有2个地区生均公用经费城市高于县镇（农村）。其中，A地区高出4 166元、C地区高出100元，仍以A地区差距最为显著。生均公用经费城市低于县镇（农村）的地区有3个。其中，B地区低于149元、E地区低于66元、I地区低于634元。

二、普惠性民办幼儿园经费保障中存在的主要问题

目前，普惠性民办幼儿园经费投入力度仍显不足，特别是民办幼儿园生均补助较低。扶持普惠性民办幼儿园过度依赖省级奖补专项资金，对普惠性民办幼儿园的吸引力不强，并且仍有部分县（市、区）未制订配套政策、未设立学前教育专项资金和普惠性幼儿园奖补专项资金等。

（一）财政性经费投入水平较低

虽然近几年X省不断加大对普惠性民办幼儿园的奖补力度，奖补金额逐年增加，但与不断扩大的普惠性民办幼儿园规模相比，投入力度还远远不够。每年3 000万奖补150所普惠性民办幼儿园的政策措施，还没有做到覆盖全部的普惠性民办幼儿园。同时，一次性的补助机制缺乏可持续性，不能有效解决普惠性民办幼儿园的实际需求。2018年，普惠性民办幼儿园和非普惠性民办幼儿园在园幼儿数分别为12万和13.9万，生均事业收入分别为4 353元和8 845元，相差4 492元。而普惠性民办幼儿园2018年财政性教育经费6 420万元，生均533元，远远不能抵补4 492元的差额。根据教育部、国家统计局、财政部《关于2018年全国教育经费执行情况统计公告》公布的数据，2018年X省幼儿园生均一般公共预算教育经费为9157.52元，虽然比2017年的8 895.29元增长了2.95%，但与全国平均增长率10.36%相比，差距依然很大，比相近的辽宁省15.1%的增长率也低很多。同时，2018年X省幼儿园生均一般公共预算公用经费支出为3 119.17元，比2017年的2 383.66元增长了30.86%，比全国平均增长率9.22%高很多，比相近的辽宁省5.37%的增长率高得更多。由此可见，幼儿园财政投入整体表现水平较低。

（二）经费保障机制尚不健全

近年来，随着《X省学前教育条例》颁布实施，全省各级各类幼儿园加大了师资配备和对教学设施、教学场所规范化建设的投入，导致办园成本不断增加，亟需稳定的公用经费来源维持幼儿园的正常运转与发展。目前，X省刚刚出台了公办幼儿园生均公用经费拨款制度与标准，但对同样具有社会公益性质的普惠性民办幼儿园的财政拨款制度尚未建立，各级财政部门对辖区内普惠性民办幼儿园按等级进行分类奖补的标准也存在很大差异。同时，幼儿园编制标准还不完善，幼儿园师资队伍配备参差不齐。调研发现，很多普惠性民办幼儿园因资金问题存在人员不足或人员素质偏低等情况，出现大量使用外聘人员的现象，导致人员经费支出不断上升。

（三）保育教育费收取标准偏低

根据《X省普惠性民办幼儿园认定及管理办法（试行）》的规定，普惠性民办幼儿园保教费标准由县（市、区）教育、财政、物价部门统筹考虑办园成本、城乡经济发展水平和居民收入水平，参照同级同类示范公办幼儿园收费标准来确定执行。目前，X省幼儿园保教费最高收费标准执行的是省物价局、教育厅、财政厅和地方税务局等4个部门2012年印发的《X省幼儿园收费管理暂行办法》，至2018年已有6年尚未调整。为了了解实际收费情况，笔者对1 193所普惠性民办幼儿园收费标准进行了分析。统计结果表明，大多数普惠性民办幼儿园事业费（保教费）收取标准偏低。保教费收费标准在500元以上的普惠性民办幼儿园264所，占总数的22%;收费标准在500元以下的普惠性民办幼儿园929所，占总数的78%;收费标准在300元以下的普惠性民办幼儿园427所，占总数的35.8%。

（四）生均公用经费支出水平不均衡

因地域经济发展的不平衡，导致对普惠性民办幼儿园经费投入存在着明显的地区差异、城市与县镇（农村）差异。2018年，X省普惠性民办幼儿园生均事业费和生均公用经费最高地区与最低地区相差分别达到2 585元和2 059元，城市比县镇（农村）分别高出408元和446元，均存在一定差距。全省10个地区中，生均公共财政预算事业费低于全省标准的地区有7个，占比70%;生均公共财政预算公用经费低于全省标准的地区有8个，占比80%。全省普惠性民办幼儿园生均公共财政预算事业费城市比县镇（农村）高出408元，生均公共财政预算公用经费城市比县镇（农村）高出446元。同时，各普惠性民办幼儿园的办学条件也存在较大差距，特别是县镇以下地区，由于收入较低，普遍存在维持低水平运行的状态。

三、完善普惠性民办幼儿园经费保障机制的建议

推进普惠性民办幼儿园发展是一个系统工程，除了要加强经费保障机制建设外，还需要以法律的形式确保学前教育政策的规范与到位，健全学前教育公平与激励机制[1]，既要发挥政策的强力效应，又要充分尊重民办教育的市场规律，建立包括政策环境、政策实施、入园机会、教育质量等多个要素和维度在内的学前教育项目质量综合测评体系，以敦促地方政府加强对所实施的学前教育项目的质量诊断和监督[2]。

（一）制订和完善经费财政支持政策

省、市（州）政府要加强统筹力度，认真落实中共中央国务院《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》，充分考虑国家两孩政策和新型城镇化进程、农村人口转移及地区差距等因素[3]，结合实施乡村振兴战略，以县（市、区）为单位有计划地整体推进普惠性民办幼儿园的布局建设。同时，各县（市、区）要结合本地实际，科学制订普惠性学前教育发展实施方案，以政府为主，调动社会各方力量，全力构建以普惠性学前教育为主体的办园格局。省级政府要进一步加大学前教育投入力度，逐步提高学前教育财政投入和支持水平。县级以上政府要将普惠性民办幼儿园经费纳入财政预算，对辖区内的普惠性民办幼儿园按等级进行分类支持，以财政专项补助方式，引导和监督普惠性民办幼儿园依法配足、配齐教职工并保障其工资待遇标准，科学制订建设维修及租金补贴等经费补助标准，并通过政策文件的形式予以固定，为普惠性民办幼儿园可持续发展提供保障。