从创立到转设：独立学院的发展历程、现状与前景展望

[摘 要]独立学院是经济驱动因素、人口增长因素和教育改革浪潮因素等综合驱动产生的，历经3个发展阶段，为中国高等教育做出了一定的贡献。当前，随着教育部第二轮独立学院转设工作的深度推进，独立学院面临着3条出路，探索出4个方向，即将迎来独立学院转设第二次高潮。独立学院转设的宏观背景是职业教育体系的独立和发展，也是中国教育体系改革的整体定位。独立学院在转设工作中，虽然还存在转设困境和发展困境，但是发展前景已经预设完毕，不但具有广阔的发展空间，而且将承担越来越多的时代使命，为“中国制造”向“中国创造”、“中国智造”升级做出新的贡献。

[关键词]独立学院;独立学院转设;应用型本科;应用型大学

[中图分类号]G648 [文献标识码]A [文章编号]1005-5843（2022）03-0013-08

[DOI]10.13980/j.cnki.xdjykx.2022.03.003

一、独立学院的创立、发展与演化历程

独立学院产生的背景是中国特色社会主义市场经济制度和规则的不断完善，其本质是市场经济思维在高等教育领域的蔓延，在教育既有的社会属性（人才培养、机会均等）和价值属性（文化传承）基础上附加经济属性。从唯物史观角度看，独立学院是教育领域实行全面改革开放的具体果实，也是高等教育大众化阶段必然的政策选择。

（一）独立学院的发展阶段

尹伟较早从教育管理学角度梳理了独立学院的积极探索、快速发展和规范引导3个阶段^[1]。路正南等从高校主体角度划分了独立学院的初创期、建设期、转型期3个时期^[2]。钟秉林等从制度教育学（政策文本）角度，比较系统地将独立学院分为探索创新阶段、规范发展阶段和转型发展阶段^[3]。综合各位学者的划分逻辑和思路，笔者将独立学院的发展大致分为初创生存期、规模扩张期和转设发展期（详见表1）。

第一，初创生存期（20世纪90年代至2002年）获得生机。20世纪90年代初期，市场经济思维就不断冲击教育领域，试图推动教育产业化，而不断开放的国内市场和逐渐完善的产业体系迫切需要教育扩大化。1998年，教育部正式推出高等教育扩招政策，1999年随即批复设立首批独立学院。独立学院获得生产机会，其数量缓慢增长。

第二，规模扩张期（2003—2008年）保持稳定的格局。2003年，独立学院规模飙升至366所，随后基本稳定在300所左右。这一时期，独立学院数量扩张十分迅猛，但增长态势迅速走低，至2008年基本上只有零星独立学院批复设立。

第三，发展转设期（2008年至今）缓慢推进。随着高校办学资源的稀释，规范办学的迫切性日益凸显。自2008年开始，教育部先后组织两轮独立学院转设，但是转设数量始终处于低位。第一轮独立学院转设（2008—2013年）预留了6条出路，掀起了一轮转设小高潮，但年度最高时也仅有14所独立学院转设。第二轮独立学院转设（2020—）预留了3条出路，实际上要求未来几年内全部完成转设任务，正在筹备转设的独立学院数量显著增长。

（二）独立学院产生发展的动因

独立学院是时代的产物，表现为高等教育的内在结构、基本格局的变化，实质是综合因素共同驱动的结果。追本溯源，高等教育发展速度远远低于经济增长速度，必然选择外溢效应进行规模扩张，独立学院就是经济中高速增长倒逼高等教育扩招以满足产业链智力支持的产物。经济驱动、人口驱动和教育改革3大因素是其中最为关键的发展动因（详见表2、图1）。

第一，经济驱动是关键因素。中华人民共和国成立后，工业体系建设和产业体系建设延续了一个经济增长高潮期，高等教育也伴随着一个发展高涨期。改革开放后，中国经济迎来第二波长周期高速增长，连续近40年维持在15%～25%的增长幅度，产业体系更加完整，产业链条更加健全，产业规模更加庞大，“中国制造”成为世界工厂的代名词。但是，高等院校数量和招生规模始终处于低位小幅增长，远远无法满足产业人才需求。经济因素最终转化为推动高等教育改革的最大动力。教育部于1999年出台高校扩招政策，独立学院正是高校扩招政策的直接受益者之一。第二，人口自然增长是重要推动因素。中华人民共和国成立以来，除20世纪50年代至60年代人口增长率有一个短暂的下降之外，人口自然增长率长期在10‰以上，人口总量由1949年的5.42亿增长到1978年的9.62亿。1982年9月，计划生育定为国家政策，人口增长率才呈现整体下降趋势。但是，1981年至1992年是一个比较显著的生育高峰，此时间段出生的人群接受高等教育入学时间刚好在1999年至2010年，形成一个入学高峰。升学人数的增加迫使高等教育扩招，独立学院就成为扩招的重要选择。

第三，第四次教育改革浪潮是重要的环境因素。王长纯系统总结了改革开放以来中国教育改革四次浪潮及其影响^[4]，其中20世纪90年代至21世纪初的教育改革面临教育国际化的宏观背景。西方发达国家多种办学模式、办学思想、办学成果不断被引进和借鉴，教育理念革新和探索为独立学院的产生破除了最后的思想障碍。此后，著名高校开设的国际分校、中外合作办学（含合作班）、独立学院、民办教育等均获得发展契机。

二、独立学院的现状、形势与转设进程

独立学院经历了艰难生存期、规模扩张期，迎来了转设发展期。目前，独立学院实际转设77所，尚有246所，但基本制定了转设方案，这是独立学院的基本现状。独立学院自2014年被纳入应用型本科序列，在第二轮独立学院转设3条出路中必须选择其一，这是独立学院的基本形势。2008年至2013年的第一轮转设实际只完成独立学院总数的1/5，2020年开始的第二轮转设已经将全部独立学院调动起来，但是实际转设数量尚未形成规模，这是独立学院转设的进程。

（一）独立学院的现状

在多重因素综合推动下，独立学院获得了生存空间、发展空间和转设空间。20世纪90年代初，部分公办院校尝试引进民办机制是独立学院较早的雏形。1993年4月，天津师范大学国际女子学院设立，实行国有民营、独立招生制度。此后，四川、江苏、浙江等地一大批独立学院先后成立。1999年，伴随着高等教育扩招政策，独立学院身份被教育部门正式认可。随后，独立学院数量上最高骤增至2003年的366所。

表3表明：截至2021年5月底，独立学院尚有187所，江苏、浙江、湖北、湖南等是独立学院现存较多的省份;辽宁、湖北、广东是独立学院转设或终止招生数量较多的省份;海南、西藏、新疆等省份独立学院已经全部转设或者逐步终止招生。

（二）独立学院的形势

独立学院是时代的产物，必然随着时代的发展而发展。当前，独立学院的形势是一明一暗：明路是提升质量，走应用型本科建设道路;暗路是逐步终止办学，退出高等教育格局。相对于催生独立学院的3大因素，迫使独立学院转设的因素更加紧迫、更加强劲，这些因素形成的改革力量构成了独立学院必须面对的发展形势。

第一，工业4.0战略竞争日趋白热化，独立学院向应用型本科转设势在必行。科学技术变革会带来教育体系、教育理念和教育形态改革，而经历蒸汽时代（工业1.0）、电气时代（工业2.0）、信息时代（工业3.0）后，智能时代（工业4.0）的先声已经开始萌芽，美、日、德、中、法等国家纷纷出台针对性发展战略，以抢占未来科技制高点。新一轮工业革命的核心人才需求是工程师，因而，职业教育体系的建立健全和改革升级就日益迫切。2014年3月，教育部将600余所高校（含独立学院）划为应用型本科方向，以完善和提升职业教育体系，从宏观上加速了独立学院转设的紧迫进程^[5]。这是独立学院面临的产业形势。

第二，中国高等教育体系改革进入深水区，学术教育体系与职业教育体系并列逐渐明朗。随着社会主义现代化强国建设全领域推进，高等教育体系改革的两大任务愈发紧迫。一是高等教育大众化的数量调节及布局持续推进，并开始下降为次要矛盾。二是高等教育质量提升，尤其是学术教育体系与职业教育体系顶端高校布局加速推进，并开始上升为主要矛盾。职业教育体系当前最关键的是独立学院转设，以及加速培育一批应用型大学^[6]。这是独立学院面临的改革形势。

（三）独立学院的转设工作

第一，第一轮独立学院转设。2008年2月，教育部开展独立学院转设工作，设置5年过渡期，给定6条出路，明确7项约束指标。但是，独立学院涉及多重办学主体，存在较大收费空间，转设动力明显不足。自2008年首批独立学院申请转设，至2017年转设动力几近于无，转设数量最高年份也仅仅达到14所，总计仅60所，远远未达到教育部独立学院转设工作预期。但是，转设后的独立学院获得了充足的发展空间，形成了羊群效应，对尚未转设的独立学院既形成了政策压力，也带来了发展保障引力。

第二，第二轮独立学院转设。2020年5月，教育部开启第二轮独立学院转设工作。独立学院整体划入应用型本科建设序列、《中华人民共和国民办教育促进法》修订颁布，这两项工作的完成扫除了独立学院转设的法律障碍。第二轮独立学院转设显然更加规范和严格，基本上完全按照普通高校标准执行，仅仅给出3条出路。独立学院的发展形势发生了巨大变化，转设从可选项变成必选项。虽然不同发展模式的独立学院依然存在办学体制、产权纠纷、方向未明、动力缺失等难题^[7]，但是，独立学院除终止办学外已经在客观上落入“霍布森选择效应”。

根据2008年以来教育部关于独立学院转设的公示文件及独立学院实际转设情况，笔者进行了统计整理，大致总结梳理了独立学院转设的选择目标。除申请终止办学外，主要有3个方向：一是整合转设为职业技术大学，二是地方学院，三是民办本科（详见表4）。

三、独立学院的整体定位、困境与发展前景

随着全球产业链重组和产业格局竞争日趋激烈，国家对职业教育体系与学术教育体系的宏观战略布局日益精密，独立学院的整体定位渐渐细化，独立学院转设发展的现实困境逐步破除，独立学院的发展前景日渐明朗。在国家高等教育的整体布局中，独立学院在职业教育体系中将发挥中流砥柱作用，为提升应用型大学质量、完善职业教育体系做出新的贡献。

（一）独立学院的整体定位

独立学院的定位实质上也是中国高等教育体系的定位，是教育体系改革的组成部分，大致可以分为两个阶段：一是学术教育体系的重要补充;二是职业教育体系的中流砥柱。

第一，学术教育体系的重要补充。2014年以前，中国教育体系以学术教育体系为核心，建立起从义务教育到博士这一完备的教育链。但是，职业教育体系则从职业初中开始至高职（大专）截止，属于较不完善的教育链。更重要的是，职业教育长期处于高考人才选拔的最底层，严重制约了职业教育体系的建立健全和长远发展。高水平研究型大学成为包括职业体系在内的高校的共同追求。普通本科院校包括独立学院试图跻身研究型大学行列，职业院校试图升级本科后摆脱教育底层的困境。

第二，职业教育体系的中流砥柱。2014年2月，国务院召开常务会议，对引导部分地方普通本科高校向应用型转变，加快发展现代职业教育做出重要部署。同年3月，教育部召开职业教育会议，会议内容即是落实国务院关于加快发展现代职业教育的相关措施。同年6月，全国职业教育工作会议召开，会议强调要加快构建中国特色现代职业教育体系，教育部随即开展调研和工作安排。与此同时，教育部等6部门印发了《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》的通知，要求各地认真组织实施。2015年10月，教育部、发展改革委、财政部《关于引导部分地方普通本科高校向应用型转变的指导意见》出台，为推动高校转型发展提出了具体意见。国家这一系列举措是一个重要分水岭，独立学院、新建本科院校和地方院校被统一划入应用型本科，作为职业教育体系的本科层次。这从根本上确立了职业教育体系与学术教育体系的同等地位，开启了职业教育体系加速完善的新阶段。职业教育体系从中职开始，经过高职，进一步延伸到本科层次。未来，专业硕士和专业博士的规模扩大将塑造一批高校成为应用型大学，进一步完善职业教育体系的研究生层次教育。目前，本科层次职业教育依然是职业教育体系建设的重点。