中外合作办学机构管理体制的实践与改革探索

［摘 要］ 介绍了目前我国大多数非独立法人的中外合作办学二级机构所采用的三层管理架构，指出了高校内部存在的对中外合作办学认识不足、资源配置不均衡等方面的问题，分析了中外合作办学二级机构行政管理和教学管理的激励机制乏力、师资队伍建设机制不畅、教学实践的外方参与度不足等问题及其根源，提出了加大中外合作办学办学自主权、改善分配制度和改进管理机制的方案，深入探讨了加强中外合作办学二级机构自身教师团队建设及教师队伍国际化水平提升的途径。

［关键词］ 非独立法人的中外合作办学机构；管理机制；师资队伍建设；分配制度；国际化虚拟教学科研中心

［基金项目］ 2018年度陕西省高等教育学会“中外合作办学机构人才培养模式构建与探索研究——以安德学院教学培养体系研究为例”；2018年度西安建筑科技大学“多学科交叉的国际化专业链群建设探索与实践”（GJ18ZA02）

［作者简介］ 赵 蕾（1971—），女，江苏常州人，博士，西安建筑科技大学安德学院教授，主要从事中外合作办学的教学管理及建筑设备科学与工程应用研究；熊仲明（1966—），男，湖北麻城人，博士，西安建筑科技大学安德学院教授，主要从事中外合作办学管理及结构工程研究；王军良（1980—），男，陕西宝鸡人，硕士，西安建筑科技大学安德学院科长，主要从事教学管理研究。

［中图分类号］ G647 ［文献标识码］ A ［文章编号］ 1674-9324（2023）09-0000-05 ［收稿日期］ 2022-06-11

作为一种新型办学模式，中外合作办学有助于丰富高等教育的内涵，提升我国高等教育教学质量。中外合作办学高等教育主要采取独立法人资格、非独立法人资格的中外合作办学机构及中外合作办学项目三种办学形式。截至2020年底，全国获批准且在办的中外合作办学机构和项目共有2332个，其中，本科以上层次、独立法人资格的中外合作办学机构10个，非独立法人资格的中外合作办学机构125个，中外合作办学项目1096个，在校学生规模已达到约40万人［1］。作为高等教育中外合作办学机构的主流，非独立法人的中外合作办学机构依托于国内高校，是学校下属的二级学院，参照高校二级管理机制进行办学。它既要接受上级教育主管部门的宏观管理，又要接受母体高校的领导，同时根据协议的规定，外方高校也要参与管理。因此，非独立法人的中外合作办学机构不完全等同于高校一般的二级学院。

一、非独立法人的中外合作办学二级机构的管理架构

目前，非独立法人的中外合作办学二级机构的管理架构多包含联合管理委员会（以下简称JMC）、学院党政联席会议及学院下设的事务性部门等三个层面。JMC由中方和外方共同成立，是机构的决策层和最高权力机构，一般由合作双方的校长和二级机构的负责人及相关专业和职能部门负责人组成，负责决策发展战略层面和执行操作层面的重大事项，如制订和修订机构章程、决定学院的战略规划、批准学院年度计划和经费预算等。学院党政联席会议负责执行JMC的决议和决策，以及学院的日常事务管理，是中外合作办学的执行机构；学院党委是中外合作办学机构的政治领导， 发挥领导核心作用， 保证社会主义办学方向。学院下设的事务性部门具体负责教学事务、学生事务、行政事务、学术事务等方面的各项日常工作。中外合作办学二级机构设立学术委员会，由合作双方高校分管中外合作办学工作的副校长担任负责人，在双方商议的基础上决定学术委员会的构成与所要实施的活动。三层管理架构势必加大了机构自身运行、人才培养、教学管理等各个环节的管理难度［2］。

由于不具备独立的法人资格，中外合作办学二级机构在管理体制上受到一定的约束，财务和资产上无法充分独立自主，必须依托母校的其他二级学院进行资源共享和配置；但作为相对独立的管理机构，又具有很大的灵活性。根据学校的办学定位与特点，结合特色学科和专业，制订相对独立的培养方案和课程体系，具有一定量的自身的独立性资源。虽然主要依托中外双方合作高校，借鉴和引进合作院校先进的教育理念、教学模式、教材、管理手段、评价模式及师资等开展教学和人才培养，但亦可独立招聘教师和管理人员。然而，由于牵涉外方参与教学和管理，管理架构和机制与其他二级学院又不完全相同，一定意义上肩负着教务处的部分职能，除了接受双方高校的指导之外，不可避免地要与校内通识课相关院系和专业院系密切沟通。鉴于参与各方的多样性，以及各方间关系的复杂性和特殊性，内部管理方面存在着一系列问题［3-4］。

二、现有管理架构下中外合作办学存在的主要问题及根源

（一）校内对中外合作办学的认识不充分，存在短视化现象

校内各部门和相关学院对中外合作办学的作用、地位认识不一致。由于合作办学的学费多较传统专业高，通常被误认为是“花钱买学上”。并且，因合作办学初期机构所录取学生的分数的确与母校同专业学生存在一定的差距，学习习惯和学习能力方面也有不足，故在教学过程中特别需要教师加以关注，给予个性化的引导与关怀，而这又往往难以落实，因此，中外合作办学机构很难进入主流学院行列而被低质化和边缘化。此外，与外方所签订的合作办学协议有一定的时限性，学校在顶层设计方面过于宏观，容易导致管理团队缺乏长期发展规划而引发短视效应。

（二）与所依托的母校资源共享问题

大多数中外合作办学二级机构在包括师资、实验室、教学场所等多方面很大程度上共享学校及其他二级学院的资源。教师参与科研和学科建设工作会涉及学科归属问题，而校内相同学科的教师须共享同一学科平台，学科建设多由二级学院牵头组织完成，但学科和行政往往又不完全分离，这就导致作为新建学院的中外合作办学二级机构在与其他二级学院共同参与学科建设工作、共享已有学科平台时，存在资源、权益、资讯等方面的失衡，这是一个非常值得探究并解决的问题。

（三）二级机构管理方面的问题

非独立法人的中外合作办学机构对外须与合作院校密切协作，但也要纳入学校的二级管理范围，完成学校下达的各项办学指标和管理目标。虽然具有一定的独立自主的办学权限，享有一定的二级管理职权，但是又不同于普通二级学院以党政联席会议为最高决策机构的管理。首先，必须明确党委、行政、联合管理委员会之间效力的层级关系，处理好学校二级管理与JMC管理之间的矛盾。此外，中外合作办学二级学院涉及学校的外事、人事、 财务、教务等相关工作，而在这些方面缺少独立的决策权，很难顺畅且到位地与各部门沟通，难免互相推诿，出现管理效率低下的现象。而且，多采用统收统支的财务管理方式，使得机构的收支和教学投入状况很难被充分保障和准确评判，严重制约了其在办学和管理上的自由度。财务自主权和分配激励自主权的缺乏，势必导致中外合作办学机构缺少激发教师和管理人员工作积极性和创造性的手段，管理上缺乏主动权和能动性［5-6］。

（四）教学管理方面的问题

1. 师资共享和建设问题。中外合作办学二级学院一般缺乏独立的专业师资队伍，必须与其他专业院系沟通协调，落实教学的各个环节，教学管理难度很大。在运行过程中，须依托母校与外方合作高校学术水平高且教学经验丰富的教师任教，或通过较高的薪酬聘请校外优秀教师。在师资力量上具有不确定性和临时性，对教师的考核难度大，不利于持续保持较高的教学质量。尽管根据合作协议及教育部的要求，外方必须安排其在岗教师来华授课，承担足够量的授课任务，但是因其教师本身已经承担了外方高校的教学任务，故很多合作办学机构都采取了外教集中来华授课的方式，在一两个月内完成一门课程的教学，甚至存在“飞行教学”的情况，严重影响教学质量。也有少数机构的外方合作院校专门招聘教师长期驻华工作，这虽更利于外教安心工作，但不仅教学成本较高，且因是从外部招聘，故未必能将外方高校课程教学中成熟的经验、真正的特色和精髓传入合作办学机构。二级机构自聘教师如若参与外方高校的引进或共建课程的教学，也不利于外方优质的教育教学资源的内化和对母校的反哺，且其参与学科建设和科研工作的条件很难得到充分保障，其自身的发展空间受限，也就影响到其稳定性和责任心。

缺乏独立的师资团队，加之中外合作办学二级机构在课程设置、教学模式、评价机制等多处与中方高校现有管理制度存在冲突，也就导致中外合作办学二级机构的教学在借鉴和引进外方的教学理念、教学模式、培养方案、课程体系、管理机制、质量监控体系及评价机制等方面时，很难有力有效地支撑学校的课程建设与专业建设。如何在既不违反规定又能保持自身特色的前提下处理好因缺乏自身雄厚的师资力量而带来的冲突与矛盾，是各中外合作办学二级机构亟须深入探讨和解决的问题。

2.外方对实践教学的投入问题。实践是工科专业教学必不可少的重要环节，包括实验、实习、社会实践、课程设计、毕业设计等。实验教学一般在中方高校的实验室完成，而实习、课程和毕业设计的指导应分成两部分，由中外双方教师联合指导，即外方也须承担一定的实践教学任务。外方教师可以在国内外企业中指导学生完成，但在国内企业完成的部分牵涉到外方教师与国内企业（中资或外资）的交流沟通和联系等问题，而在国外企业完成的部分则又涉及费用承担等问题，这就严重阻碍着双方高校基于实际工程实践策划联合科研、跨国校企合作，以及文化交流等方面的活动，而无法产出更丰硕的成果。

3.教学质量的双重监控问题。中外合作办学二级机构联合外方合作院校共同建立了质量监督和评价机制，严格监控教学过程中涉及的课程设置、教学计划、师资聘请、教学考核等，以确保教育教学质量稳步提升。积极创造条件参与办学专业的国际认证，促进培养体系和培养质量与国际标准接轨，引进第三方（质量认证机构、社会、家长和学生等）监督评价机制和质量评价，打造了具有中国特色、国际水平的质量保障体系，提高了人才培养的社会认可度。但是，一些中外合作办学二级机构在一个办学周期之后，虽已经通过了我国教育部学位与研究生教育发展中心所开展的中外合作办学合格评估，但是仍须加快推进外方对二级机构办学质量的评估进程，探索出能不以学生赴外方高校学习一段时间为颁发外方高校学位的必要条件的实现方式，保障机构的可持续发展［7-8］。

三、中外合作办学二级机构校内运行管理体制改革途径的探索

鉴于高校存在各部门及教师、管理干部对中外合作办学的认识不足、缺乏相对独立的师资队伍、学科资源共享的不均衡、分配制度受制于原有制度等诸多问题，严重制约着中外合作办学二级机构的健康长远发展，大多数非独立法人的中外合作办学机构亟须改变缺乏自主的财务权、扩大分配自主权难度和阻力大的现状。因此，各相关高校必须从扩大办学自主权、财务自主权和分配自主权三个方面，积极探索强化中外合作办学二级学院管理体制建设的途径。

（一）扩大中外合作办学的自主权

扩大中外合作办学二级机构在招生、专业设置、培养方案和课程体系制定、教师聘请和培训、学生对外交流和访问等方面的自主权，对于其国际化人才培养质量的提升至关重要。

对于财务自主权，高校可以在详细评估中外合作办学项目在硬件投入、软件配置、人员薪酬、管理费用、考核奖惩等方面的所有费用，大致计算各大类费用的使用比例后，将中外合作办学的收入按一定比例划拨给合作办学二级学院使用，各项费用的具体使用权交由二级学院自行审批和决定；或可以依据中外合作办学二级机构收入和支出的大致比例，确定每年校方对该收入的支配比例，用于支付学校对合作办学二级机构日常运行过程中教室、实验室等的运维耗费及教师的社保等基础费用，其余财务自主权则完全下放到二级机构，在JMC的指导下遵循《中华人民共和国中外合作办学条例》的相关规定，处理办学方面的投入和支出。

至于管理机制，因中外合作办学二级学院同时肩负着教学和国际化人才培养的重任，故而需要学校各相关行政管理部门和相关学院教学、科研力量的大力支撑。因此，学校决策层应明确和赋予中外合作办学二级学院在建设和发展中不同于传统二级学院的管理职能，充分保障其在教学、科研及管理等方面的资源配置，赋予其人力资源管理方面更大的自主权；而且，学校在顶层设计时应帮助合作办学机构打造自有师资团队，更重视其教学工作的中心地位，在校内教师岗位评聘、职称评审中体现对教师国际化能力的认可。二级机构也应尽快建立自身专业师资的引培机制、激励机制和聘任考核机制，确保专业师资团队的稳定与质量。