中小学校长职级制改革的制度困境与推进路径

中小学校长职级制是促进教育家办学的重要制度安排。20世纪90年代中期我国开始中小学校长职级制改革探索，经历了省域自主探索、国家试点改革、全面持续推进三个阶段。从制度变迁理论视角看，其动力来自校长专业发展内在需要和教育治理变革需求；其方式以诱致性变迁为主，从局部变迁到整体变迁；其路径从区县试点到部分省域推广再到全国推进。目前，校长职级制仍存在制度设计科学性和规范性不强、相关配套制度不足、制度整体效能不高等问题。未来校长职级制发展需要加强制度设计，增强改革的系统性和协同性；鼓励制度创新，健全校长职级制运行机制；优化制度环境，创造校长职级制实施的保障条件。

中小学校长；校长职级制；制度变迁理论；校长管理制度；教育家办学

田汉族，张辉.中小学校长职级制改革的制度困境与推进路径[J].教学与管理，2024（28）：12-19.

自1999年中共中央、国务院《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》中明确提出“试行校长职级制”以来，推行校长职级制成为校长专业化和校长管理制度改革的重要方向。2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《纲要》）提出“推行校长职级制”“造就一批教育家，倡导教育家办学”[1]，将推行校长职级制与倡导教育家办学结合起来，校长职级制改革成为教育体制机制改革的时代课题。2018年中共中央、国务院印发的《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》进一步提出：到2035年，培养造就“数以万计的教育家型教师”，要“营造教育家脱颖而出的制度环境”[2]。从治理角度强调了中小学校长职级制是激励教育家成长的重要制度保障，推进校长职级制改革成为教育高质量发展和教育治理现代化的核心政策议题。与日益强化的政策要求相比，推动校长职级制度的实践却显得有些滞后。虽然早在20世纪90年代，一些省市已经对中小学校长职级制度进行了尝试，并积累了许多实践经验，但仍然存在着改革历程长、连续性差、成功经验不多等问题。同时，教育家办学也面临着身份定位不清、办学理念错位、缺乏制度保障及“官本位”管理障碍等问题[3]。如何突破校长职级制改革的制度困境，让教育家脱颖而出，需要深入的理论研究。

以诺思（Douglass C. North）、科斯（Ronald H. Coase）等为代表的制度变迁理论将制度视为公共产品，认为当预期收益大于成本时制度会变迁[4]，注重从制度环境、需求和供给、变迁方式、路径依赖和克服等方面揭示制度变迁过程。校长职级制改革是校长队伍治理的制度变迁，不仅能降低行政化损失，而且可以激励校长成为教育家，提升办学收益。可见，制度变迁理论对中小学校长职级制变迁研究具有很强的适用性。本研究试图从制度变迁视角梳理校长职级制发展历程，分析其制度逻辑和特点，并提出改革对策。

一、中小学校长职级制的演进及特征

制度是一系列被制定的规则、程序和道德伦理规范等，其目的是追求个体福利或效用的最大化[5]。中小学校长职级制是根据校长专业能力的不同设定不同的职级进行分类管理的制度，包括职级设定、考核标准、职级工资、实施范围等内容。梳理校长职级制改革历程有助于发现改革特征及问题，推动有效改革。

1.中小学校长职级制的改革历程

根据中小学校长管理的重要政策文件，结合各地推行中小学校长职级制度的具体做法，可将校长职级制改革分为以下三个阶段。

（1）省域自主探索阶段（1985-1998年）

校长职级制改革源于传统的校长管理行政化弊端和新的教育体制改革需要。1985年，《国家机关和事业单位工作人员工资制度改革方案》明确规定中小学事业单位管理人员的薪酬体系基于其行政级别来确定。具体而言，市重点中学的校长薪酬对应正处级级别，区县重点中学的校长薪酬对应副处级级别，初级中学的校长薪酬对应科级级别，中心小学（完小）的校长薪酬则对应副科级级别[6]，由此展开了中小学校长由组织人事部门任命的行政管理制度。该政策便于统一管理校长，但不利于校长专业化成长和竞争择优，产生了校长推进改革的能力不够、意愿不强，校长流动困难，阻碍教育资源公平配置等问题[7]。1991年，《全国中小学校长任职条件和岗位要求（试行）》明确要求各地要按任职条件选拔、任用、考核和培训中小学校长[8]，本质上是提高校长专业化水平。为进一步推进该工作，中央组织部、国家教委印发《关于加强全国中小学校长队伍建设的意见（试行）》的通知，提出“中小学校逐步实行校长负责制”[9]。1993年，《中国教育改革和发展纲要》提出要建立与“分级办学、分级管理”“校长负责制”等教育体制相配套的人事劳动制度，“中小学逐步实行教师资格制度和职务等级制度”[10]。1995年9月颁布实施的《中华人民共和国教育法》第三十条规定“学校的教学及其他行政管理由校长负责”，从法律上确立了校长负责制[11]。1998年，教育部印发的《关于认真做好“两基”验收后巩固提高工作的若干意见》提出“完善校长负责制，逐步试行校长职级制”[12]。至此，校长职级制成为校长负责制改革的重要政策议题，其逻辑起点是消除原有校长行政级别的弊端，促进校长专业化。

在校长负责制新政策的引领下，一些基础教育比较发达的省市开始了校长职级制探索。例如，上海市在1993年提出完善本市中小学校长职级制体系，强化校长队伍建设，并于1994年在静安区、卢湾区改革试点[13]；山东省也于1994年3月在潍坊市高密市开始试点。在中小学校长职级制探索过程中，制度实施主体主要是各试点地区的地方政府；主要路径是各地政府自行在试点地区展开校长职级制改革探索，并根据探索经验逐步扩大试点范围，直至全面推开；主要措施是取消校长的行政级别，设立新的职级序列，实行职级管理，按照职级高低落实待遇。同时，按照“老人老办法，新人新办法”的原则稳步推进。各地改革积累了以下经验：第一，学校的管理体系基本确立，由教育行政部门主导，校长担任法人角色；第二，构建了契合中小学办学特色、遵循校长成长规律的竞争与激励体系，增强校长的自主发展与创新精神；第三，形成了校长“职务流动灵活，待遇层次多样、人员进出方便”的动态管理机制[14]；第四，打破“官本位”枷锁，让校长集中精力抓教育、抓质量、抓效益；第五，推动党组织的政治核心作用，建立工会（教代会）参与民主管理的体制[15]。总之，校长职级制度探索，促进了校长由职务化向专业化、职业化转型，为国家层面的校长职级制改革奠定了实践基础，积累了宝贵的政策资源。

（2）国家试点改革阶段（1999-2018年）

逐步取消实际存在的学校行政级别和行政化管理模式，推进政校分开、管办分离，扩大学校办学自主权，探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策，是我国21世纪教育体制改革的主旋律。在这一改革背景下，推行校长职级制的政策进一步强化。1999年，《中共中央、国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》明确提出“试行校长职级制”[16]；2001年，《国务院关于基础教育改革与发展的决定》提出“积极推行中小学校长职级制”[17]；2010年，《纲要》要求“制定校长任职资格标准，促进校长专业化，提高校长管理水平，推进校长职级制”[18]，进一步细化了政策；2013年，教育部印发的《义务教育学校校长专业标准》提出，要完善义务教育学校校长选拔任用制度，推行校长职级制；2015年，《教育部关于深入推进教育管办评分离 促进政府职能转变的若干意见》指出，要全面推进中小学校长职级制改革，实现校长的专业化、职业化；2017年，《关于深化教育体制机制改革的意见》再次强调“推进中小学校长职级制改革，提升校长的管理专业化水平”[19]。这些政策为全国实施校长职级制改革提供了依据。

此阶段特征为：第一，国家政策目标明确化，由鼓励转为实践探索。表现在政策话语由“探索”改为“推行”，再改为“全面推进”“加快推进”；《纲要》明确在吉林省松原市、上海市等地展开试点。第二，试点省市持续推行，其他省市开始跟进。列入国家改革试点的省市改革继续深入，如上海、山东等地不断扩大试点范围；新加入省份如安徽、重庆、云南等也开始跟进试点。第三，地方政策与制度持续细化。如上海市发布《上海市教育委员会关于2012年开展普教系统校长职级评审和认定工作的实施意见》，进一步完善校长职级评审；山东设计系列配套制度；江苏省苏州市提出区域性校长职级年薪制等。政策与制度的细化为校长职级制实施提供了有效保障（见表1）。

表1表明，尽管政策有差异，但总体政策规范性增强，明确了实施范围、职级序列等。从实施效果看，多数试点省市取消行政级别，建立了遴选、交流等校长管理制度体系[20]；进一步扩大学校办学自主权，促进了校长专业化，但由于制度设计及实施困难，也存在职级分类标准不足、评审体制不顺、缺乏规范职级薪酬管理及后备人才建设制度等问题[21]。

（3）全面持续推进阶段（2019年至今）

2019年，《中国教育现代化2035》提出：全面提升学校自治能力，健全学校组织架构是我国教育现代化的重要内容。在新时代背景下，实施中小学校长职级制度是实现我国教育治理现代化，促进基础教育优质均衡发展的应有之义。2019年6月23日，《中共中央、国务院关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》再次提出“推行校长职级制”[22]；2020年，《关于进一步激发中小学办学活力的若干意见》要求各地把选好校长、培养好校长当作一项重大政治任务；2022年，为实现从培养专业校长到培养教育家型校长转型，国家开始实施“新时代中小学名师名校长培养计划”。这些政策实现了由校长选聘制度向校长培养制度延伸。

在教育治理政策推动下，多省开始全面推进中小学校长职级制。如北京市、黑龙江省及河南省先后开始在全省推进中小学校长职级制。既有试点地区逐步形成改革范式，如上海市建立了校长可持续发展和专业地位激励机制，并创新设计了专业标准和选任标准；山东省潍坊市梳理改革历程，总结出坚持办学自主权和民主协商多元参与等经验。

在该阶段，自上而下的政策鼓励与自下而上的积极探索推动中小学校长职级制度的创新发展，既展现了地方改革主动求变的精神，也表现出国家推动教育事业发展的强大力量。从取消校长行政级别，促进校长专业化发展到践行教育家办学之路、建立校长人才梯队、促进教育事业均衡发展[23]，校长职级制的功能指向了教育家办学。

2.中小学校长职级制变迁的主要特征

我国中小学校长职级制度的发展有其内在的逻辑，且顺应校长队伍专业化发展的需求。依据制度变迁理论，可以从变迁动力、方式和路径等维度分析校长职级制为什么变迁以及如何变迁。

（1）变迁动力：校长专业发展内在需要和教育治理变革需求

校长职级制改革既是校长管理制度变革的内在要求，也是正在深刻发生的治理变革的外部要求。首先，校长职级制变迁动力源于专业发展需求。传统的行政化管理尽管加强了校长的政策意识和办学方向，但不利于校长的专业成长。校长的“官员”身份及行政化管理催生出“官本位”意识，导致校长更关注政绩，以求“被知道”；不懂教育的干部被“安排”担任校长，外行指挥内行等现象存在。20世纪90年代初，取消校长行政级别呼声高涨，校长职级制作为促进校长专业化发展的制度在上海、山东等地开始试点。该制度的实施革除了旧有的管理痼疾，打破了校长的行政化局限，提高了准入门槛，明确了校长专业发展路径。

其次，校长职级制响应国家治理现代化和教育治理变革要求。教育高质量发展要求激发学校办学活力和校长积极性、主动性及创造性，建立政府、学校、市场的新型关系。这需要赋予学校和校长更多自主权并建立现代学校管理制度。传统校长管理归属当地组织或人事部门，学校行政级别高于教育局，导致“有级别而无管理”，同时行政级别差异限制了校长单向流动，校际调动与交换困难。而校长职级制是现代学校人力资本管理的关键，也是现代教育治理的重点，实行之后，教育局直接管理校长，实现了管事与管人统一，解决了难管和难交流问题，激发了校长自主办学活力，促进了区域教育优质均衡发展。

（2）变迁方式：诱致性制度变迁为主，从局部变迁到整体变迁

从制度变迁的主体来看，可分为强制性制度变迁与诱致性制度变迁。强制性制度变迁是国家作为主导者，引入相应的法令或法规来推动实现的；诱致性制度变迁是一个人或群体在面对外部利益时自发地提出、组织和实施的对现有制度安排进行改变或替代，或是新制度安排创建的方式[24] 。我国中小学校长职级制是由地方党委、政府自主推动的一种诱致性变迁。变迁过程表现在省、市、县试点基础上以点带面，稳妥、有序、规范推进，体现了校长职级制改革的中国特色。改革深化阶段，政府在推进教育体制改革方面发挥了重要的强制性作用，比如《纲要》决定在吉林省松原市、上海市等地开展国家教育体制改革试点。