融入空间治理的城乡规划管理与法规课程教学改革探索

基金项目：国家自然科学基金项目“基于社会-生态网络的高密度城市空间优化模型研究”（42101427）；深圳市教育学会教育科研课题“用技术课程实施策略研究”（YB2023033）；深圳大学教学改革研究项目“空间治理导向下城乡规划管理与法规教学改革探索”

（JG2023109）

第一作者简介：洪武扬（1988-），男，汉族，福建漳州人，博士，特聘研究员，硕士研究生导师。研究方向为城市国土空间治理。

*通信作者：杨晓春（1970-），女，汉族，广东深圳人，博士，教授，副院长，博士研究生导师。研究方向为城市设计技术管理与开发控制。

DOI：10.19980/j.CN23-1593/G4.2024.19.030

摘  要：城乡规划管理与法规课程是规划学科体系建设的基础内容之一，对于培养学生规划管理、城市治理的法治意识具有重要意义。该文基于国土空间规划体系改革与国家治理能力现代化战略背景，从巩固基础教育、适应转型需要、扩展空间视角三个方面，构建对于城乡规划管理与法规课程的基本认识，分析课程教学中在培养目标、知识体系与教学方案存在的诸多问题。在此基础上论文提出课程教学改革路径，在教学内容上扩充治理图谱，在教学实践上固化治理思维，在教学模式上丰富治理场景。结合深圳大学课程教学实践，希冀形成空间治理导向下的城乡规划管理与法规教学改革经验，以更好地适应经济社会发展的新要求。

关键词：规划管理与法规；空间治理；教学改革；空间规划；案例教学

中图分类号：G642      文献标志码：A          文章编号：2096-000X（2024）19-0126-05

Abstract： The course of Urban and Rural Planning Management and Regulations is one of the basic contents of the construction of the planning discipline system， and is of great significance for cultivating students' legal consciousness of planning management and urban governance. Based on the strategic background of the reform of the national spatial planning system and the modernization of national governance capacity， this paper constructs a basic understanding of the course of Urban and Rural Planning Management and Regulations from three aspects： consolidating basic education， adapting to the needs of transformation， and expanding the spatial dimension. It also analyzes the problems existing in the training objectives， knowledge system and teaching scheme in the course teaching. On this basis， this paper puts forward the path of curriculum teaching reform， including： expanding governance graph in teaching content， solidifying governance thinking in teaching practice， and enriching governance scenarios in teaching mode. Combined with the curriculum teaching practice of Shenzhen University， this paper hopes to form a spatial governance oriented urban and rural planning management and law teaching reform experience， in order to better adapt to the new requirements of economic and social development.

Keywords： planning management and regulations; spatial governance; teaching reform; spatial planning; case teaching

国家国土空间规划体系改革与治理能力现代化战略的提出，对城乡规划教学提出新的要求。国土空间规划是城乡规划的再发展，是在城乡规划沉淀的知识基础上，拓展规划对象和空间范围，发展为新的空间规划知识体系，其不仅涉及传统规划内容，也涉及法律制度、管理实施等综合性、跨领域内容，综合性、协调性的特征要求城乡规划课程体系注重多学科理论融合，构建课程体系时需考虑与地理学、土地资源管理学、生态学等多学科联动，形成“空间规划+”的课程体系[1-6]。同时，课程体系还要注重合理协调从空间设计到空间管治技能的培养[7-8]，以适应国土空间规划工作广度和人才培养需求，契合空间治理能力提升需求的城乡规划学科课程教学作用不应低估[9]。在完善国土空间规划体系过程中，如何推进城乡规划学科知识体系和课程教育建设，是学界对城乡规划学科改革探讨的重要课题[10-11]。

规划发展的不同阶段会兴起对学科发展方向的反思，既可能是对社会发展需求的响应，也可能是对学科发展问题的对策探讨[12]。进入21世纪以来，城乡规划一直处在学科转型与探索时期[13]，其中作为城乡规划的核心课程之一，城乡规划管理与法规课程的教学模式已有相关研究。例如借助新工科建设理念与新型信息技术，通过网络教学平台等方式探索“互联+互动”的教学实践[14-15]。但城乡规划管理与法规的课程存在教学内容抽象枯燥，教学方法单一，缺乏实践教学形式，课程体系中缺乏有关国土空间规划偏宏观、偏管控的内容等问题。如何调整城乡规划管理与法规课程及教学方法，是目前城乡规划学科改革亟需解决的问题。

为此，本文从城乡规划管理与法规课程发展现状出发，基于深圳大学课程改革实践经验，探讨空间治理导向下课程改革的目标与内容，力争丰富原有教学思维模式、改革教学方法与形式，以期为更好地适应规划体系改革与治理能力现代化目标驱动下的城乡规划管理人才培养提供参考。

一  城乡规划管理与法规课程的再认识

所谓“三分规划，七分管理”，城乡规划管理与法规课程是城乡规划学科本科教育的核心课程之一[16]。城乡规划管理不仅是一门综合性工作，涉及到行政、管理、经济、法律等诸多方面，也是一门不断发展的科学。伴随国家空间治理水平提高和国土空间规划体系改革深入，本文提出以巩固基础教育为基石、以适应转型需要为目标、以扩展空间视角为路径，重新认识城乡规划管理与法规课程（图1）。

图1  城乡规划管理与法规课程认识的三个层次

（一）  巩固城乡规划学科管理与法规基础教育

城乡规划学科是我国城乡空间发展建设事业的重要人才培养与输出窗口，为我国城乡健康可持续发展持续输送人才。其中，城乡规划管理与法规的教育是城乡规划专业人才培养的重要内容，规划管理贯穿规划编制、实施与监督的全过程，依法行政是城乡规划管理的基本纲领，因此管理与法规是城乡规划学与法学、管理学等多学科交叉融合形成的综合性实践应用体系，对规划行动有重要指导意义和控制作用。作为城乡规划学科体系培养中的基石之一，城乡规划专业教育需要在本科阶段加强学生对我国城乡规划管理与法规的系统认识，通过强化管理法规课程的基础教育，学习规划原理、熟悉规划编制与审批程序、了解国土空间规划、城市设计、环境保护、文化与历史遗产保护等方面的法律法规，培养学生在合法依规的前提下有序开展规划活动的基本意识，为未来从事城乡规划、建设、管理等工作奠定坚实基础。

（二）  适应“空间管理”向“空间治理”转型需要

“国家治理体系和治理能力现代化”这一重大命题在城乡规划学科领域引起巨大反响，衍生了“空间治理”概念，空间治理相较以往的空间管理，在主体、对象、内容和方式上都发生了深刻的转变。城乡规划学科前沿正对这一系列转变作出积极探讨研究，传统的城乡规划空间管理教学强调以城市建成空间环境为研究对象，培养学生的技术、工程和规范等方面的知识，注重学生对空间开发和利用的掌握。新兴空间治理更加注重跨学科、跨领域的协同合作，强调多主体参与和多元化治理，注重培养学生对空间规划、空间治理、空间资源利用等方面的综合能力。但由于该理念转型仍处于初期，相关课程教学模式有待更新。本课程的改革有助于学生从空间治理新视角下学习城乡规划管理和法规，在教师指导下跟随学科前沿理论思潮。

（三）  扩展城乡规划管理与法规的“空间”视角

城乡规划以空间为客体，对各类空间进行管理和制定实施相关法规。为避免本课程空讲管理（治理）法规和脱离规划的作用实体对象，以及促进学生对课程内容的深度理解、内化吸收和自主思考，课程关注“治理”的同时也强调“空间”，通过融入流域污染防治规划、城市重点生态修复工程等空间治理行动案例解析等方式，为学生讲解城乡规划中各领域、环节的管理和法规，力求课程教育内容做到理论结合实际，提高教学质量和效果。

二  城乡规划管理与法规课程教学现状

（一）  课程教学存在的主要问题

城乡规划学科教育以推动人地关系协调发展为目标，在创造理想人居环境、保护自然生态环境等方面起到关键作用。城乡规划管理与法规课程涉及城乡规划学、法学、管理学等多学科内容，且随着我国规划管理与法规的不断更新与发展，具有综合性、阶段性、发展性、科学性相结合的特点。经前期文献梳理与访谈调研，目前课程仍存在以下问题。

1  培养目标有待更新

传统教学侧重于向学生教授城乡规划法律法规、政策制定和实施程序的相关知识，对于学生未来在专业领域就业中所需的应用知识开展实践的能力培养关注较少，表现出课程培养目标与行业实际需求的错位，城乡规划管理与法规课程的培养目标更注重培养学生的政策制定和实施能力以及实践技能，使学生能够根据国家政策和法律法规，针对不同规划项目进行规划、编制、审批、实施等全过程的规划管理能力，促进培养目标与行业需求相契合。

2  知识体系有待优化

当前我国的空间规划不仅在从原本的城乡规划向国土空间规划转型，在规划的行动思维上也从空间管理转向空间治理。国土空间规划时代的城乡规划管理与法规课程内容包含规划编制审批、实施监督、法规政策、技术标准等诸多内容，理论知识性强。并且课程涉及总体规划、详细规划、各类专项规划以及部分建筑设计的控制性内容，各部分内容又有其各自的特点，初学者难以正确把握其学习方法。我国城乡规划的知识体系重组势在必行，本课程也应相应地结合新背景、新趋势进行改革。

3  教学方案有待调整

由于规划管理强调实践与操作，涉及大量法律文书与条例规定，直观性差且相对抽象，法规管理课程教学内容相较于其他城乡规划专业课程而言更加繁杂和枯燥。传统教学模式以教师为主体，以单向性的理论输出为主，学生互动、参与感弱，容易形成“老师在讲台上讲老师的、学生在课桌上干学生的”局面，学生学习的积极主动性未充分激发。并且学生独立思考、自主学习依赖于老师布置的强制完成性作业或考试，学习的主观能动性弱。为提高教学过程中学生参与度和学习兴趣，加强课程互动性，应该对教学方案进行优化。