研究生招生考试中高校监察监督机制的完善路径

摘  要：由于研究生入学考试招生工作涉及的主体繁多、环节复杂、规制方式缺乏系统性等原因，近年来出现一些招考违纪违法情形，反映出高校监察机关存在监察对象不明确、监察权限不规范、监察机制不到位等问题。研究生入学考试招生工作是研究生教育体系的起航阶段，应当科学运用系统思维完善研究生入学考试招生工作的法律规制路径，明确高校监察对象，厘清高校监察职权，拓展高校监察手段，探索完善研究生入学考试招生环节高校监察监督机制，维护多元主体的合法权益，保障研究生入学考试全过程公平与公正。

关键词：研究生入学考试；研究生招生；高校监察监督；监察手段；监察对象

中图分类号：G643       文献标志码：A          文章编号：2096-000X（2023）03-0066-04

Abstract： Due to the various subjects， complex links and lack of systematic regulation methods involved in the postgraduate entrance examination and enrollment， some violations of discipline and law have occurred in recent years， which reflects that the supervisory organs of colleges and universities have problems such as unclear supervision objects， non-standard supervision authority and inadequate supervision means. The graduate entrance examination and enrollment is the starting stage of the graduate education system. We should scientifically use systematic thinking to improve the legal regulation path of postgraduate entrance examination and enrollment work， clarify the objects of supervision of universities， clarify the supervision powers of universities， expand the means of supervision of universities， and explore and improve the supervision and supervision mechanism of universities in the link of postgraduate entrance examination and enrollment. Its purpose is to safeguard the legitimate rights and interests of multiple subjects and to guarantee the fairness and justice of the whole process of postgraduate entrance examination.

Keywords： postgraduate entrance examination; postgraduate enrollment; supervision in colleges and universities; means of supervision; monitoring object

研究生教育在培养高素质创新人才、服务经济社会发展、推进国家治理体系和治理能力现代化方面具有重要作用。研究生入学考试招生工作作为研究生教育的重要环节，事关考生和家长的切身利益，是社会关注的焦点问题。研究生入学考试招生工作必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实全国教育大会和全国研究生教育会议精神，以法治思维和法治方式规范权力运行，构建权威高效的高校监督体系，以适应党和国家事业发展需要。

一、问题的提出

随着近年来我国研究生报考人数持续高幅度增加，庞大的报考规模给我国的研究生教育体制带来巨大挑战，研究生入学考试招生环节中的各种问题也进一步凸显，如何进一步加强制约监督机制是高校面临的紧迫难题。国家监察体制改革的推进，为高校监察监督机制的构建提供了新的思路和现实路径，其职权的充分发挥将为研究生入学考试工作实现有效的保驾护航。但是在高校监察体制改革的过程中，对于研究生入学考试工作的监督出现了下列现实问题。

（一）监察对象不明确

2019年，习近平总书记在《在新的起点上深化国家监察体制改革》中指出：“深化国家监察体制改革的初心，就是要把增强对公权力和公职人员的监督全覆盖、有效性作为着力点，推进公权力运行法治化，消除权力监督的真空地带。[1]”监察全覆盖是党对国家监督治理机制提出的要求[2]。为适应国家监察体制改革的需要，构建和谐美丽的校园环境，需要同步进行高校监察体制改革。2018年《中华人民共和国监察法》（以下简称“《监察法》”）将监察对象总括为所有行使公权力的公职人员，第三章管辖范围中进一步强调对公办教育单位中从事管理的人员进行监察，但未明确说明具体哪些人员属于所谓“从事管理”的人员，目前还存在一定的争议。同年出台的《国家监察委员会管辖规定（试行）》中指出，公办教育单位中“从事领导、组织、管理、监督等活动的人员”是公办教育单位中从事管理工作的人员，但也未列举具体是哪些人员。2021年出台的《中华人民共和国监察法实施条例》所解释的监察对象面临上述同样的问题，所规定的标准均较为抽象，仍需要进一步进行详细分析。

受到疫情及就业压力的影响，研招报考人数暴涨，社会关注度激增。研究生入学招生考试作为培养高新技术人才的基础门槛，涵盖诸多阶层的切身利益。目前我国研究生入学考试流程环节复杂，跨度时间漫长，经手人员繁多，在严肃而又复杂的招生考试中，如果监察对象不明确，则无法完成对研招考试中行使公权力的全体公职人员的监督全覆盖，尤其当研招工作中出现部分身份存在争议的工作人员利用自身的优势地位实施违法犯罪活动时，高校的监察机关没有明确的法律依据和处理方式。

（二）监察权限不规范

全国高校遵循纪检监察体制改革的要求，积极探索实行高校派驻监察专员模式，在高校新设立监察专员办公室，与高校纪委合署办公，以期更好地实现高校监察全覆盖。但就目前实践探索情况看来，许多高校监察机构名称与职责均不一致，机构设置较为混乱，时常出现工作混同，职能分工不清晰等问题。同时，现有的法律规范对于派驻高校监察机构享有的监察权限的范围及具体的工作职责并未进行统一的规范，普遍都是粗略地划分机构设置，在实际履行职责方面的分工不明确。

研究生招生涉及多个环节，不同工作环节有不同的经手人员，并且各环节之间的数据互相牵连，具有极强的保密性，因此，该阶段的监督环节流程繁多且时间跨度长。高校监察权限范围不规范，极易可能导致监察机关在研究生招生工作中错位或越位，直接参与到高校招生工作的具体业务中，影响其对监督工作的投入度及专注度，甚至出现既当“运动员”又当“裁判员”的尴尬现象。

（三）监察机制不到位

有效的监察机制是推动高校监察工作稳步发展的重要途径，也在建设清廉校园工作中发挥关键性作用，目前高校监察的机制实施状态不佳，仍存在一些问题。首先，高校监察干部人员缺乏规范的管理制度。少数省市纪委监委出台了关于高校纪检监察人员编制归属、人事考核、职务任免的规定，但多数地方仍然缺乏关于高校监察干部身份管理的精确标准和统一要求，造成各地高校监察干部管理制度建设不规范。其次，高校监察干部普遍年纪偏大，创新思维有所欠缺，监察手段无法满足大数据时代的需求。实践中部分高校以年龄偏大，经验充足，监察工作任务强度不高为由将老干部放在高校监察岗位，影响监察队伍规范化建设，削弱监察工作效果。同时，高校监察权的运行有其特殊性，高校“关键少数”监督仍然困难重重。高校的党委书记、校长等主要领导干部掌握着重要的权力，对高校人、财、物等方面事务具有较大支配权与话语权，甚至可以在本人不出面的情况下，利用其影响力暗示下属完成对研究生招生考试的干涉，是监督的重点对象。实践过程中高校监察机关因自身所处地位尴尬，监察人员年纪偏大，缺少积极履职的动力，监督职能发挥的独立性受限，主动监督的意识薄弱，对于领导干部不敢监督，或者即使监督了，但对于重点环节，例如研究生招生考试此类极易产生腐败的重点领域尚未形成科学性、规范化的监督机制。

二、明确研究生招生考试工作中的高校监察对象

（一）公权力概念的辨析

厘清高校监察对象的范围是开展监督工作的基础，也是高校发挥监察职能的前提。国家监察对象的范围在《监察法》中以概括性规定的方式呈现，即行使公权力的公职人员。这里有两个关键的因素，即公职人员和公权力。公职人员是一种身份上的判断标准，与专有编制、财政供养有着紧密联系。不仅在机关和企事业单位中具有编制身份的人员在其范围之内，从事管理职位、履行公共事务并享有公权力的人员也被纳入其中[3]。马克思、恩格斯同样指出，一切公职人员必须“在公众监督之下进行工作”，这样“能可靠地防止人们去追求升官发财”和“追求自己的特殊利益”[4]。虽然《监察法》中没有对“公权力”这个名词下一个准确的定义，但从“公”和“权力”两个角度的含义分析，公权力应具有公共和强制两个基本属性，任何人行使公权力都应该是为了维护公共利益，公众授权相应的人员享有该权力。总体而言，公权力受人民的委托，其目的是维护公共利益，实质是人民管理集体事务的权力。

（二）研究生招生考试工作中高校监察对象的准确界定

监察对象包括公职人员中行使公权力的工作人员，以及不具有公职人员身份但行使公权力的人员。实践中应当遵循行为原则，精准判断公办高校内部监察对象。公办高校工作人员的身份通常都是已经确定的，无需费力进行辨析，但是其行为是否都在行使公权力却是不确定的。因此在判断该人员是否属于高校监察对象时，应以该人员的行为是否属于行使公权力的行为进行充分考虑。

基于以上分析，公办高校在研招工作中应当明确三类人员为监察对象：第一，校级及相关职能部门、院系领导干部。目前随着高校研究生入学考试自主权进一步扩大，该环节的腐败之风也日益增长。校级及相关职能部门、院系领导干部在高校日常工作中处于核心地位，依法行使公权力，享有较高的话语权，可以直接影响招生录取情况，理应成为监察对象。第二，行使学术权力的教师，主要包括学位点负责人、考官和导师等。研究生招生作为一种不完善的程序正义，在实际操作过程中涉及诸多以行政管理治理为主要内容的程序正义和以学术自由裁量为主要内容的实体正义的冲突[5]。当前研究生招生考试中受到学术权力的强力干涉，导师在研招工作中对考生学术评判的权力不断加大，导师过度行使招生自主权可能使其以该权力为资本为自身谋求所需利益，从而导致高校的社会声誉度降低，必须以监察权对其进行约束。第三，其他参与招生工作的辅助和后勤工作人员。越来越多的高校开展研招工作采取自主命题招生的方式，该模式涉及命题、制卷及评卷等多个管理环节，风险系数极大。在招生工作开展的不同时段会有不同的工作人员接触各种考生的相关信息材料和考试数据，然而部分工作人员不能有效履职，对研招工作中诸多涉密材料保守不严，产生各式各样的消极影响，因此在上述人员的行为涉及公权力的行使时应当成为监察对象。

三、厘清研究生招生考试工作中的高校监察职权

（一）在授权的范围内开展监察监督