高等教育治理现代化:价值、表现与行动

作者: 袁秋菊

摘  要:有效资源顺畅共享,最大限度释放人才培养与学术创造力,满足治理主体合理利益诉求,回应国家战略和社会关切,是高等教育治理现代化的主要任务与目标。需要公民及社会力量基于自身权利、利益与公共价值关怀参与公共事务,建立以实现公共利益为目标、能够有效回应“冲突和多元利益”要求的决策权力结构。该文从高等教育治理的发展过程入手,阐述高等教育治理现代化的具体表现及如何推进高等教育治理现代化,旨在为各个高校实现高等教育治理现代化提供借鉴。

关键词:高等教育;治理现代化;价值表现;利益边界;权力制衡

中图分类号:G640       文献标志码:A          文章编号:2096-000X(2022)28-0019-04

Abstract: Smooth sharing of effective resources, maximizing the release of talent cultivation and academic creativity, meeting the legitimate interests of governing subjects, and responding to national strategies and social concerns are the main tasks and goals of modernization of higher education governance. Citizens and social forces are required to participate in public affairs based on their own rights, interests, and public value care, and to establish a decision-making power structure that is based on academic power, aims to achieve public interest, and can effectively respond to the requirements of "conflict and multiple interests." Starting from the development process of higher education governance, this paper expounds the concrete manifestation of the modernization of higher education governance and how to promote the modernization of higher education governance, the purpose is to provide reference for the realization of modernization of higher education governance in colleges and universities.

Keywords: higher education; modernization of governance; value performance; boundary of interests; check and balance of rights

中共十八届三中全会决议明确提出,完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化,是全面深化改革的总目标[1]。其中,高等教育治理现代化是在国家治理现代化等理念和行动方式勃兴的背景下提出的,其包括了价值塑造、资源集聚、网络构建、流程创新和问题回应等问题。在全球化时代与现代化的进程中,高等教育系统越来越富有弹性并呈现多元化特征,并进一步走向社会中心,成为国家战略和区域经济社会发展的重要角色,承载人民群众对高等教育的更广泛需求。

一、高等教育治理的兴起与发展

(一)新自由主义带来市场调节机制失灵

哈耶克在其著作《自由宪章》中写道:“自由就是一个人不受其他人或者某些人武断意志的强制,若要社会停滞不前,最有效的办法就是给所有人强加一个标准。[2]”新自由主义学派认为,集强制权力和统一权威于一身的政府,会导致社会发展通向奴役的道路,而市场能够实现资源的合理分配,是个人实践自由最重要的领域。19世纪70年代以前的自由资本主义时期,在亚当·斯密的自由主义经济理论影响下,企业独自经营与自由竞争。市场机制在提高与发展资源配置的效率方面表现出了巨大的优越性,但市场垄断、分配不公和失业等现象也逐渐开始突显。同时,资本私有的自利性开始暴露,资产阶级与无产阶级的分化日益严重,整个社会生产开始无限制扩大,购买力逐渐缩小。由此,亚当·斯密的自由主义经济理论中,仅仅依靠充分发挥市场的作用来实现社会管理和资源配置遭遇了危机。

(二)凯恩斯主义时代的政府管理危机显现

美国大危机爆发后,为解决周期性的生产过剩,凯恩斯主义成为治疗市场缺陷的一剂良药,其主张采取赤字政策,通过国家投资拉动经济增长,促进了国家干预经济这一新的形式出现。政府开始全面干预市场,在干预之初有效地遏制了经济危机,缓解社会矛盾方面,罗斯福新政用事实有力地证明了政府干预的有效性。但传统的经济理性人假设中人自始至终都是自私自利的,他们总是充分理性、趋利避害。公共选择理论继承了这一假设,认为人不仅在经济活动中追逐个人利益最大化,在政治活动中,官僚的活动和行为也会充当经济理性人,自然地去追求自身利益,而不是公共利益。公共选择学派的奠基者布坎南还认为,政治过程与市场过程一样,实质就是通过交易实行利益互换,政府的大多数政策倾向,取决于官员与利益集团之间的利益冲突和协调。政府官员作为“人”或者说是“经济人”,自私自利的本性无法避免,他们不断扩大自己的势力范围,追求政府规模的最大化,对各种社会事务大包大揽,管理效能完全不能适应需要,政府全面干预的负面性效果又开始不断积累[3]。

(三)管理双重失灵与多元发展需求激发治理勃兴

20世纪90年代以来,经济全球化的发展极大地改变了公共管理的生态环境,社会关系日益复杂多变,相互依存的程度不断加深。政府、市场和公民社会之间的合作正成为民族国家竞争力和国家繁荣的基本构成要素。在这种情况下,治理理论应运而生,越来越多的人针对逐渐复杂的社会事务,以及比较集中的公共权力之间的矛盾,开始尝试通过以治理机制应对市场或国家政策的失败[4]。国家也试图通过重新配置公共权力,逐步将权力向社会组织与私营部门开放,提升管理的韧性与弹性。高等教育作为国家治理的有机组成部分,必然也受到了治理变革浪潮的影响,但整体而言,教育治理又具有自己的特性与相对独立性,国内外的教育治理基础也不一样。在西方发达国家,尽管政府的现代科层制与市场经济都比较成熟,但政府的单一管理与市场化改革导致的政府与市场“双重失灵”,是促使教育治理兴起的主要原因[5]。对中国来说,改革开放以来,虽然教育取得了历史性成就,但政府在教育管理中越位、缺位及错位、利益相关者参与不够等问题的不断凸显,导致学校办学活力不足,促进人和社会发展的能力亟待提升。教育治理正是在这样的背景下,开始针对传统管理予以反思,重新定位政府管理角色,并基于一定的制度安排,促进行政管理部门、学校、社会组织及公民个体之间良性互动,合作管理教育公共事务。

二、高等教育治理现代化的价值旨归

高等教育治理现代化是在国家治理勃兴的背景下提出的,因此,必须遵从于治理的一般价值尺度,比如规范化、科学化、效益化和民主化,典型特征是多元利益主体参与的共同治理,形成公平、有序、高效和自由的治理格局。

首先,高校“育人”的基本属性,决定了其不能以行政权力与有效运行为目的,而应该以知识追求及人力资源开发为使命[6]。因此,在治理的目的方面,应首先以关照人的发展作为最终目的,不断追问教育之于人的价值和意义。同时,还应回应国家对高等教育功能的实际需求,保证高等教育为社会主义、国家战略需求服务的方向性。

其次,虽然高校在本质上是追求“独立之精神、自由之思想”,但现实社会中独立与自由是相对的,没有无条件的自由和自治。高等学校作为高度复杂的多功能组织系统,不仅要高度依赖学者个人的创造力和教学科研基层组织的活力,还需要充分考虑利益相关者的意愿[7]。因此,在治理的自主性方面,既不能妨害自主性和学术自由,也不能一味强调绝对的独立自由,而需要在分权与集中、自主与问责中实现有效平衡。同时,行政权力与学术权力的边界也是相对的,我们既要从总体上区分,又要看到交集。两者只有相互支持、相互依存,才能在决策、执行和民主监督方面,达到相互制约与协调运行。

三、高等教育治理现代化的具体表现

高等学校是具有多重利益格局、兼具社会性和经济性的组织,往往在伴随一个国家的政治、经济和文化的发展中,并在与社会、国家的积极互动中逐步实现发展。不关注学校发展中的环境变迁,就无法理解、认同学校的行为,以及设想学校的未来[8]。因此,高校应从国家发展环境变化与需求的战略高度,提升社会责任意识,加强与内外部利益主体的联系,在探寻知识与真理中,进一步适应、服务及引领社会,回应社会关切。在高等教育领域,治理现代化主要表现在以下三方面:首先,公民基于自身权利、利益和公共价值关怀而参与公共事务,是治理能顺畅运转的核心动力,应确立公民本位的理念,确保公民的主体性地位和公民利益与价值诉求的主导作用。其次,高等教育治理是教育行政机构与高等学校、社会和市场等相互独立与合作、相得益彰的新机制,在治理的格局中,应将社会组织培育、建设和力量的发挥,以及各种政社联动机制的建立,作为高等教育治理现代化的重要内容,吸纳社会力量参与全过程,发挥自治、参与和制约的功能。再次,在教育行政机构、高校、企业和公民协同构建的治理大格局中,教育行政机构应以简政放权、培育社会和市场力量、构建多元联动与共治机制及流程再造等“自我革命”为主,扮演社会和市场的培育者、激励者、合作者和监督者的角色。

四、推进高等教育治理现代化的行动路径

高等教育治理在一定程度上来说是国家治理的延伸,其治理机制与制度安排离不开国家的政治、经济和文化等各方面的相关制度,治理的根本目的应该定位于更好地实现高等教育的基本功能与时代价值。高等学校作为公共性与自主性相互依存的有机组合,一方面需要通过与社会进行广泛联系来适应社会,另一方面也具有自组织与自适应的特性。因此,需要在公共性与自主性之间有一个平衡,正如儒家的观念“叩两端而执其中”。只有遵循多样性的逻辑起点,维护内外部系统发展的共生秩序,才能更好地满足时代需求。

(一)明确高等教育治理主体,确定利益相关者合理边界

在治理理论框架下的社会,人们之间的生活与工作环境相互依存,没有任何人或者机构能够独占所有的知识与资源,独自解决所有问题。必须通过众多的利益相关者互相交换有限的资源,进行协调并制定共同的行动策略,公共事务才能良好完成。教育治理能力就是各教育治理主体在治理活动中所显示出的活动质量[9]。从外部结构来看,高等教育主要利益相关者有教育行政管理部门、合作企业和校友等,其中,教育行政管理部门是学校的宏观调控者,企业、校友等社会力量是学校的全面合作者。从内部结构来看,教师是学校办学的主体,正所谓没有教授, 就不称其为大学;学生是学校的主体,没有学生,人才培养与学术研究也将成为无水之源[10];此外,学校的董事长、校长、副校长、教务处长及院长等中高层管理者是学校办学的主导,他们作为学校的主要行政职能负责人,也是实际控制学校的主要群体。各主体之间平等协作,通过协商达成一致目标,共同履行各自的义务和责任,共享治理成果。在这个过程中,教育行政管理部门应当遵循教育治理规律,明确自身的优势与短板,积极发挥协调、监督和引导等宏观职能,引导社会、学校及相关自治组织机构在法律和制度的约束下积极参与治理,实现不同层次治理主体间的有序互动。

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