基于史密斯政策模型的“硕师计划”执行效果分析

摘要：“硕师计划”是解决我国农村地区高质量基础教育师资不足的重要政策。基于史密斯政策执行模型进行分析，“硕师计划”执行过程存在一些问题：政策价值取向与实践取向之间存在冲突；培养院校和实习学校缺乏沟通协调；目标群体满意度不高，出现城市化就业倾向；社会认可度不高，政策宣传力度不足。其优化路径可以考虑：协调政策价值取向与实践取向的矛盾，基于目标定位优化政策群；建立校-校双向联络机制，增加执行机构黏合力；兼顾经济支持和人文关怀，提高目标群体满意度；传统手段与新媒体技术宣传同向发力，提升社会大众认可度。

关键词：硕师计划；史密斯模型；政策执行；本硕一体化

中图分类号：G451

文献标识码：A文章编号：2095-5995（2022）07-0028-06

一、研究背景与问题提出

农村教育是我国教育发展的“短板”，而地方高水平师范大学希望通过教师职前培养和职后培训，为乡村学校输送具有乡土情怀、教育热情、具备参与社会治理能力的新时代优秀教师，助力乡村振兴。［1］同时，高质量和高学历的教师成为当下师资市场的就业取向和筛选信号［2］，数据显示：中国普通中小学教师学历层次明显提升，其中小学、初中专任教师拥有本科以上学历占比分别为70.3%、90.1%，比2012年分别提高37.7和18.4个百分点。普通高中专任教师研究生学历占比从2012年的5.0%提高至2021年的12.4%。［3］高等教育的普及化，使得对教师学历要求的提高成为必然。2021年教育部发布《中华人民共和国教师法（修订草案）（征求意见稿）》，明确提出要提高各类教师的准入门槛。［4］在上述背景下，教师队伍的建设重心由关注数量增加转移到关注质量提高上，师范院校和部分综合类院校纷纷加快了构建本硕一体化师资培养的进程。高校针对师范生的本硕连读培养体系构建也是近年来许多学者关注和研究的热点话题。

我国于2004年正式启动实施旨在提高农村学校教师质量的“农村学校教育硕士师资培养计划”（简称“硕师计划”）。最早的本硕一体师范生培养模式，至今已有近二十年的时间，对其执行效果的探讨或可为当下的师范生本硕连读培养体系提供参考与借鉴。

二、“硕师计划”政策及相关研究梳理

（一）“硕师计划”政策内容梳理

为更好支持和发展农村地区的基础教育事业，改善农村师资队伍学历偏低，年龄结构偏大的问题，2004年启动实施的“硕师计划”通过推荐免试和定向培养的方式培养在职教育硕士的政策导向，鼓励和吸引更多优秀大学毕业生服务农村基础教育事业。“硕师计划”自实施起便吸引了一批热爱教育事业的师范生投身农村基础教育事业建设中。从2010年开始，我国进一步扩大“硕师计划”的招生规模，同时与“农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划”（简称“特岗计划”）相结合并在原有的政策基础上做了如下调整：一是服务范围由国家级和省级扶贫开发工作重点县扩大到所有县镇及以下农村学校，进一步推动农村地区基础教育事业的发展。二是培养模式由“3+1+1”五年制改为“3+1”四年制（前三年在任教学校边工作、边学习，第四年到培养学校脱产学习核心课程，完成论文答辩），学制的缩短一定程度上节约了硕师生的培养成本。三是“硕师计划”与“特岗计划”相结合，凡被录取为硕师生的师范生均可同时被聘为特岗教师，［5］此举为硕师生（参与“硕师计划”的师范生简称“硕师生”）提供了政策保障。

（二）“硕师计划”相关研究梳理

“硕师计划”的研究大多聚焦于政策的具体落实情况以及出现的政策偏差并提出针对性的建议。黄小芳［6］、杨卫安［7］指出 “硕师计划”虽然短时间内缓和了农村教师供给的矛盾、提高了农村教师的整体质量、拓宽了大学生的就业渠道，但是存在硕士培养城市化倾向、教师留不下等问题。冯涛［8］认为为更好发挥政策的导向和杠杆作用，可以通过加强优惠政策的落实来提升政策的满意度和吸引力。而对于政策执行效果的分析，可以通过政策模型进行讨论，使得分析更加全面。因此，本研究拟采用史密斯的政策执行分析框架，以政策的价值取向和政策目标的分析为基础，多角度审视“硕师计划”的执行情况，为政策的优化执行提供路径。

三、史密斯模型对分析“硕师计划”执行效果的适切性

政策的生命力在于执行，“硕师计划”政策的执行过程涉及多主体、多层面，这些主体之间相互关联，牵一发而动全身。史密斯模型是分析复杂政策执行过程的常用模型，它是由托马斯·史密斯（Thomas Smith）于1973年提出的。该模型包括“政策执行体系”和“政策反馈体系”两部分，二者密切联系、有机互动，有助于分析政策执行复杂的运作机理。政策执行体系由“理想化的政策、执行机构、目标群体、政策环境”四个要素及六对相互作用的关系构成。［9］在对我国大学生就业政策［10］、义务教育教师绩效工资政策［11］、民办教育分类管理政策［12］等进行政策执行过程分析时，也较多地借助史密斯模型为框架。目前，在我国“硕师计划”政策的执行过程中多种因素相互博弈，影响着政策执行的全过程，体现了“硕师计划”实际落实中的复杂性和多变性。因此，本研究借助史密斯政策执行过程模型，对我国高校“硕师计划”的执行过程进行分析具有一定的适切性。

四、“硕师计划”的史密斯模型分析

政策执行并非简单的政策文本的上传下达，而是涵盖政策制定、执行和反馈等的相互作用，是一个相互博弈的复杂过程。［13］因此，本文基于史密斯政策执行模型从政策价值取向与实践取向的冲突、执行机构双方的协调、目标群体满意度及社会大众认可度四个维度对影响“硕师计划”执行效果的因素进行分析。

（一）理想化政策：政策价值取向与实践取向之间存在冲突

“硕师计划”是一个长期的、复杂的师范生本硕一体化培养工程，涉及各方面、多环节，政策执行必须要系统有序，并具有切实的指导意义。“硕师计划”的政策目标是为我国的农村地区和部分发达地区的基础教育事业提供高质量、高学历、高素质的教师队伍。从政策的合理性来看，“硕师计划”可以收纳优秀的师范生资源，是积极应对我国教师学历层级与社会发展需要不适配的有效措施。将“免试推荐”与“定向签约培养”相结合，可以满足农村及偏远地区对基础教育阶段高学历师资的需求。同时，可缓解部分地区师范生“孔雀东南飞”的现象，提高优秀师资地区分布的均衡性与合理性。从政策的可行性看，在政策的执行初期，的确为我国农村的基础教育事业做出了极大贡献。有关资料显示：在“硕师计划”颁布后的两年（2004、2005）内就已经取得了一定成果，共计培养农村教育硕士1720人，其中2004年计划培养780人，2005年计划培养940人。［14］但在政策执行后期却出现了一些问题，与原有的政策价值取向背道而驰。政策的初衷是培养一批可以扎根于农村地区基础教育事业的优秀师资，更新补充薄弱农村地区学校的师资队伍。然而，在后期实践中，“硕师计划”更多成为师范类毕业生逃避就业浪潮及提升学历的有力“跳板”。师范生选择加入此计划看重的更多是其背后的“政策红利”——免试、免费带薪继续攻读教育硕士学位，使得该政策功利化的实践倾向与服务性、志愿性的政策目标之间的矛盾冲突日益凸显。

（二）执行机构：培养院校和实习学校缺乏沟通协调

理想化政策能否取得预期效果，不仅要考虑政策本身的合理性、可行性，还要考虑政策执行机制和执行机构人员对政策的参与和贡献情况。“硕师计划”的具体执行一般在高校的教师教育学院中进行，这是培养硕师生的主阵地。在教师教育学院经过四年本科阶段系统专业知识的学习和培养，师范生才集中进入实习学校开始下一阶段的实践培养，一般为签约的当地中小学校。在实习学校大多通过非全日制的形式继续接受硕士研究生阶段的教育培养工作。这个阶段的培养工作一般以现代远程教育、寒暑假集中面授等方式进行。期间，师范生的硕士课程设置、专业技能训练、课题研究及论文指导工作皆应由培养院校和实习学校相互参与、共同完成。但目前的培养模式尚未真正实现硕士研究生阶段的理论学习和任教学校中遇到的实践问题的迁移沟通。在现实的培养工作中部分硕师生反馈由于前三年主要在任教学校工作，与原有培养学校联系较少，双方缺乏有效沟通的平台，导致培养环节衔接不畅。由于“硕师计划”两个主要的执行机构（培养院校和实习学校）缺乏沟通协调机制，硕师生在实习过程中遇到的问题很难得以快速和有效的解决，硕师生自身的理论知识与实践知识之间也存在脱节，难以应对复杂多变的现实教学环境，造成“硕师计划”在实际的实施过程中偏离了既定的轨道。

（三）目标群体：目标群体满意度不高，出现城市化就业倾向

在“硕师计划”的具体执行过程中，目标群体对政策的满意程度是考察政策是否可以取得预期效果的关键因素。“硕师计划”的目标群体主要针对于各高校优秀的应届毕业生，以师范类专业学生作为主要招收对象。硕师生对政策的满意度令人堪忧，如有物理专业硕师生表示，一对一指导教师的水平有限且指导意愿不强［15］；有研究指出，部分地区教学器材不足，文化活动单一，硕师生生存状态单调［16］；湖南省部分音乐专业硕师生则反映任教学科与所学专业不符，发展平台受限［17］。由此可见，对政策感到不满意的硕师生占一定比重，这也在一定程度上制约政策的执行效果。“硕师计划”能否真正解决农村师资薄弱问题，关键在于农村教育硕士服务期满后能否继续留在农村任教。事实表明，相当一部分农村教育硕士在得到学位后便选择离开农村学校：对河南省某校音乐学科硕师生、河北省某校体育学科硕师生留岗意愿进行调查，分别仅有18.42%和33%的学生表达了毕业后的留岗意愿。［18］［19］此外，硕师生毕业年龄大多集中在26、7岁，面临成家立业的现实压力，他们更多开始考虑家庭、婚姻和稳定的经济收入。同时我国现阶段的教育硕士培养存在城市化倾向［20］：高校的社会地理空间布局具有典型的城市化倾向，定向培养乡村教师的各类高校，大多集中在城市。［21］农村教育硕士大多都靠继续求学实现“鲤鱼跳龙门”的跨越式发展，较少有农村教育硕士毕业后回到家乡的中小学任教。据《中国教师》编辑部对54名已毕业或在读的教育硕士进行的问卷调查显示，20%的调查者坦诚地表明其求学动机是为了毕业后可以换一个新的环境［22］，从侧面反映出师范生就读教育硕士的一种心态。依据一份对东北师范大学、北京师范大学、华东师范大学等9所师范院校接近于1%比率的抽样调查显示，在总计910名已经毕业的教育硕士中有728人在城市工作，占总数的80%。［23］虽然抽样对象并非全是参与“硕师计划”的教育硕士，但这足以说明在教育硕士就业的城市化倾向。在此政策背景下，硕师生的毕业选择必然会呈现“向城性”，农村及偏远地区学校将成为师资培养的“流动站”。

（四）政策环境：社会认可度不高，政策宣传力度不足

社会对“硕师计划”的认可度不高，了解也过于片面，甚至部分群体出现“硕师计划培养出来的教育硕士含金量不高”的刻板印象，家长们比起支持孩子毕业后回乡村任教也更倾向于孩子通过接受高等教育奔向更好的地方发展。社会舆论加上家长的情感施压使得部分高校师范生对该政策有所抗拒，他们不愿花费时间了解自己不感兴趣的政策，甚至连主动参与“硕师计划”的师范生对该项政策的具体内容和实施细节等知之甚少。［24］这些现实困境在一定程度上削弱了硕师生的就业优势，政策的吸引力也在降低，一定程度上削减了师范生参与“硕师计划”的积极性和热情。

五、“硕师计划”执行效果的提升路径

针对“硕师计划”执行过程中出现的诸多问题及产生原因，以史密斯政策执行模型的各要素作为切入点，对“硕师计划”政策的优化与可持续发展提供如下路径：

（一）协调政策价值取向与实践取向的矛盾，基于目标定位优化政策群

“硕师计划”政策的价值取向和实践取向之间或多或少存在矛盾与落差，这是政策在具体的执行过程中难以避免的。因此，相关部门要从政策全局角度出发，把握整体，理清政策价值取向与实践取向之间的存在的障碍与冲突。首先，在选拔源头上，“硕师计划”的选拔组织要层层把关，严格考核师范生的专业素养和职业情感，借助心理学相关测试筛选掉部分专业知识和服务热情不强烈、职业素养不高的师范生，从源头上保障和提高政策的执行效力。此外，对“硕师计划”政策也要明确其自身定位，该计划与公费师范生、优师专项等政策存在本质上的区别，它并不是高考后的定向培养方案，而是针对即将走上工作岗位的应届在校师范生的毕业选择方案，也是缓解大学生就业难问题的路径之一。“硕师计划”为师范生的职业生涯提供新的选择方向，通过免试、免费读研加签约定向服务培养的方式为我国基础教育事业储备高学历人才。政策制定者应该进一步明确政策目标定位，抓住关键人群，把握重点地区，将学生的户籍地作为参考指标之一，选拔出一批真正“下得去、留得住”可以扎根服务乡村基础教育事业的师范生群体。

（二）建立校-校双向联络机制，增加执行机构黏合力

“硕师计划”的执行是一个复杂的系统工程，涉及培养院校和实习学校两个主阵地，而且这两个主阵地之间是相辅相成的关系。为进一步加强二者的合作与协调，在硕师生的培养方案中应明确建立实习学校与培养院校之间的定期联络制度，选择责任心强的联络人员，架好两校沟通的渠道，做好互动交流，及时关注硕师生的情感变化为他们提供工作与生活上的帮助引导。架起这两座桥梁的通常是校内校外两位导师，即在硕师生的培养过程中，硕师生既可以通过校内（培养院校）导师反馈在具体教学实践中理论知识方面存在的问题，也可以通过与校外（实习学校）导师沟通，丰富自己的实践知识，更好解决理论知识和实践知识相脱离的问题，熟悉在今后工作岗位中教师要做的基本工作，训练优秀教师应具备的基本能力和素养。在严格落实“双导师制”的基础上，可定期组织双校线下座谈会、考察学习活动，线上采取交流对话、虚拟教研等形式进一步加强双校沟通，增加双方的黏合力，最大限度发挥硕师生的政策优势。