教师教育振兴背景下教师发展机构区域协同发展问题及对策研究

摘要：教师发展机构的区域协同可以更加充分地开发利用区域教育资源，促进区域内教师专业水平的整体提升。目前我国教师发展机构实施区域协同联动面临政策不完善、财政保障制度不健全；缺乏协同管理主体、协同联动机制缺失；教师发展机构不完备、教师发展机构间分工不明确等问题和障碍。对此，应注重教师发展机构联动的顶层设计，加强政策支持；健全体制机制，强化制度保障；筹建协调联动组织，搭建项目联动平台，并以此破解区域联动中存在的难题，从而更高效地推进教师发展机构的区域协同发展。

关键词：教师专业发展；教师发展机构；协同发展；资源整合

中图分类号：G650

文献标识码：A文章编号：2095-5995（2022）07-0021-07

一、问题提出

教师职后培训是加强教师队伍建设的重要环节，当前我国基础教育教师培训成果显著，基本实现了从学前、义务教育阶段到高中（含中职）全学段覆盖的全员培训。但由于庞大的教师群体有着多样化培训需求、教育资源区域分布不均衡等原因，各地的教师发展机构也存在着管理体制不健全、分层分类精准培训不到位、培训资源参差不齐，以及培训项目繁杂重叠等问题，造成众多教育资源浪费，培训效果大打折扣。2018年教育部等五部门印发《教师教育振兴行动计划（2018—2022年）》，提出“以优质市县教师发展机构为引领，推动整合教师培训机构、教研室、教科所（室）、电教馆的职能和资源，按照精简、统一、效能原则建设研训一体的市县教师发展机构，更好地为区域教师专业发展服务。” 2022年，教育部等八部门印发的《新时代基础教育强师计划》从更宏观的角度提出构建开放、协同、联动的现代教师教育体系，其中教师发展机构是重要的枢纽之一。因此，加强区域内资源的整合，促进区域教师发展机构协同发展，以提升培训质量成为未来教师教育振兴的重要方向。

目前已有研究侧重于探讨不同形式的教师教育协同体系的模型构建，例如：有研究者致力于构建区县教师教育新体系协同机制的理论框架[1]，有部分研究探索了教育行政部门、大学、进修学校和中小学校等主体之间协同支持体系 [2][3]，还有研究探讨了区域教师教育一体化的实践变革[4]，但现有研究多以理论探讨为主，对区域内不同层级和类型教师发展机构协同发展关切不足。本文结合协同治理的理念，采用个案研究法，在对G市各级各类教师发展机构和当地教育主管部门进行实地调研的基础上，分析了市、区、校三级教师发展机构资源整合和协同发展的困境，进而提出相关解决对策，以期为教师发展机构的建设和教育行政部门的管理提供有益启示。

二、理论框架

教师发展机构的协同发展是追求区域内多元主体实现差异互补和协同合作的过程，这与协同治理理论高度契合。1971年，赫尔曼·哈肯提出协同的概念，它是探索系统是如何从无序走向有序，解释不同子系统在相互协作下进行自组织和形成新秩序的规律。协同治理理论源于协同学，其倡导多元治理主体在资源与利益相互依赖的基础上共同参与决策制定，并协同解决公共问题。[5]在特定情境下，治理的各要素一方面通过自身运作逻辑回应现实的需求，另一方面还通过彼此之间协同合作，在不断调适各自行为的过程中形成结构稳定、运行有序的整体，从而提升治理效率。[6]尽管学界关于协同治理理论的框架尚未形成共识，但从其特征看包含着以下几方面：目标一致性、资源共享、互惠互利、责任共担和深度交互。[6]

协同治理理论适用于解释和分析存在多元利益主体且行为逻辑呈现出复杂性、多变性和实践性的治理场域。推动教师发展机构的协同发展实际上也是对区域教师发展机构的治理问题，围绕着教师培训活动，不同的教师发展机构基于各自的利益诉求呈现出或对抗或合作等具有复杂性和动态性的行动逻辑。通过推动不同教师发展机构的协同发展，从而使其在联动与协作中完成对培训资源的分配和使用，呈现出从无序到有序的发展新秩序。笔者基于调研资料，借助协同治理的理念，从协同政策保障、协同运行机制和协同组织体系方面对教师发展机构协同发展问题进行了探究。

三、研究方法

本研究秉承教育研究的循证取向，注重为教育实践改善提供证据支撑，采用个案研究的方法，通过访谈、观察和实物搜集等方法收集详细的原始资料，并基于协同治理理论，从协同政策保障、协同运行机制和协同组织体系进行整理和分析，从而对研究问题进行充分的解释和意义建构。[7]

在个案选择上，本研究兼顾了典型性和方便性。作为调研地的G市是我国经济社会各项事业较为发达的一线城市，也是粤港澳大湾区建设的重要支撑。为积极响应国家号召，推动教师教育振兴和创新发展，2019年G市出台的《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的实施方案》明确提出“建设市区两级教师发展机构，完善教师发展支持体系”。为了落实政策要求，G市对应幼儿园、中小学、职业学校和民办学校教师教育、教师远程教育和发展研究先后成立了六大市级教师发展机构。针对市区两级教师发展机构建设相对滞后，未有效整合教师的培训、教科研和电教的资源，分层分类精准培训仍不够到位、广大教师专业发展缺乏支持平台的问题，市教育局牵头联合市委编办、市人社局等部门致力于打造教师专业发展支持体系。G市在教师发展机构协同联动发展方面具有良好的代表性，为本研究问题的解决提供了较为适当的案例。

本研究以深度访谈和集体座谈相结合的方式，对G市教育局主管领导、六大市级教师发展机构负责人和部分区（县）级教师发展机构负责人进行了访谈。本研究访谈对象的编码方式为“GI/DI-J/S/Q-受访者代码-编号”，GI代表集体访谈，DI代表深度访谈，J代表市教育局人员，S代表市级教育发展中心，Q代表区（县）级教师发展机构，主要受访人员如下表所示。同时，对各级教师发展机构年度总结等资料进行了收集，并进行了实地观察。

四、协同治理理论视角下区域协同发展的问题分析

党的十八大以来，我国先后推出多项政策助力教师队伍建设和教师发展机构。2018年中共中央、国务院印发了新中国成立以来第一份专门致力于加强教师队伍建设的里程碑式文件《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》，系统部署教师队伍建设改革任务。随后在《教师教育振兴行动计划（2018—2022年）》和《中国教育现代化2035》等文件中再次对教师队伍建设做出专门部署，这标志着我国教师发展进入全面提档升级、提质增效的新阶段。[8]事实上，我国部分地区已经开始针对多样化培训需求、资源分布不均以及教师培训体系松散等问题进行创新改革，力图通过资源互助、优势互补、功能整合的方式来实现区域内教师发展机构的协同发展，提升教师培训的整体质量。但从实践来看，在协同政策保障、运行机制和组织体系层面仍面临重重困难和障碍

（一）协同政策保障层面

1.教师发展机构协同发展政策不完善

根据对改革开放40年来颁布的351项教师政策的统计，我国对教师队伍建设的重点主要关注到教师权利、职前培养、任职资格、聘任制度、退休制度以及专业发展等内容。[9]而经过笔者以“教师”“教师发展”“教师培训”“教师培训机构”以及“教师发展机构”为关键词对中央颁布的有关教师队伍建设的政策进行检索，发现其中几乎没有针对教师发展机构建设及其协同发展方面的专门政策，可见目前我国对教师发展机构建设的重视程度并没有在政策层面有所体现。

一方面，针对教师发展机构及其协同发展的指导意见多被涵盖在有关教师专业发展的各类文件中，大部分是倡导性和整体性的规划，对于各级各类教师发展机构实施协同发展而言，又缺乏对国家政策的地方性解读与符合区域特点的基本政策，调研对象提到“目前我们可能还缺乏一个政策的激励机制。很多政策虽然出台了，但是我们是市属的学校，这些政策要落地的话、我们能享受到的话，必须市里要有相应的政策指导。”（GI/DI-S-W-5）；另一方面，现有的政策体系中存在部分不合理的政策约束，例如：教师发展机构的多重管理现象、不合理的学时结转与认证制度等，不仅给参与培训的校长与教师带来不必要的压力，也降低教师发展机构的工作效率，制约各级中心的持续发展与联动发展。

2.财政保障制度不健全

这主要表现在财政有缺口和经费使用不灵活两个方面。各级各类教师发展机构开展培训所用经费构成主要是中央支持以及地方划拨，虽然近年来中央不断加大教师队伍建设经费的投入力度，但中央财政投入并不足以弥补由于地方经济发展水平和财政能力差异所造成的地方教师培训发展不均衡的现状，例如：我国海南省内有近四分之一的市县级教师培训机构培训经费低于100万，而也有近四分之一的市县级教师培训机构培训经费超过500万。[10]

此外，中央政府对各省基础教育教师培训的财政投入本着专款专用的原则，多以专项资金的形式投入，在笔者访谈中，受访者表示：“在经费使用上，财政有比较严格的规定，我们现在下达的经费不能用于购置类，不能用于临聘人员……只能用于课程的合作共建和平台的开发建设，但是在硬件建设上和临聘人员劳务上，现在这些支出都是占用学校办公经费。”（DI-S-L-10）显然，各级各类教师发展机构在经费使用上受到严格规定的制约，且没有权威性组织或责任主体对经费的使用进行协调，致使其陷入到财政政策执行的统一性和实践要求的灵活性矛盾之中。因此，在各级各类教师发展机构资源整合和协同发展中，经费来源单一与使用灵活性不足成为亟待解决的问题。

（二）协同运行机制层面

1.缺乏协同管理主体

区域内各级各类教师发展机构从属于各级教育行政部门，要实现区域内教师发展机构的协同联动，满足各方合理诉求，客观上需要一个能够代表区域整体利益，或者对各级各类教师发展机构进行有效协调的主体。但事实上这样一个兼具合法性、合理性以及高效率的协调主体在区域联动中暂时缺位，导致难以对区域内教师发展机构的协同发展制定科学的规划，形成区域教师教育的整体优势。

究其原因，一方面参与教师发展机构管理的涉及教育、人社和编办等多个部门，由于各行政部门之间的职权交叉和管理职责不清，很难明确教师发展机构区域协同发展中的责任主体和权责关系。同时，政府部门对于教师发展机构协同发展管理主体的重要性认识不足，并未明确提出设立管理主体的要求。正如调研对象所说“我们想联动机制还是要从教育局层面来抓。因为我们几个中心协同合作……比方我们关系好，可能我们就自动协同了，这是依靠私人关系。但如果教育局有一个正式规定，这种协同就变成一种义务、一项工作内容，这样就可能好一点。”（GI/DI-S-W-5）因此，在缺失具有权威性的管理主体情况下，集体行动很难达成一致，使目前各教师发展机构之间的协同带有很强的随机性与随意性。

2.协同联动机制缺失

当前我国部分地区已经在教师发展机构的区域协同方向上展开尝试，但内部的协同机制并不健全，由于缺乏权威规范的制度基础，各教师发展机构之间虽然在数据信息共享、课程资源共建等方面有各种形式的合作，却难以取得实质性的进展。可以说协同联动制度机制的乏力将会直接导致区域内各中心的协同无法达到预期目标，这成为制约教师发展机构区域协同的关键瓶颈。

联动机制缺失具体表现在：第一，缺乏长效保障机制。目前各教师发展机构之间的协同多以项目为纽带，一旦完成项目工作，各中心之间的联动关系也就宣告结束，后续的监控、反馈与评价等步骤往往被忽略，整个联动过程松散随意，具有相当的脆弱性。“……联动的话就要联系，（但）现在就没有联系。没有这样的联系机制，我都不知道上面该对接谁，可能有的发展中心就认为多挂一块牌子而已，然后继续做自己原来的工作……我们其实都应该有一个比较好的工作协同机制，因为我们私下发现其实很多东西可以合作一起做，但是缺乏一个共同的互动机制，所以协调起来比较困难。”（GI/DI-S-N-4）第二，欠缺资源共建共享制度。各级各类教师发展机构面对大规模的教师队伍开展各项培训，需要大量的资金和资源投入，包括场地、设备、技术以及课程制作等方面，单个中心承担所有的培训成本既造成资金与资源的极大浪费，又给中心带来”提高短板“的额外负担。第三，缺少协同发展平台。目前各级各类教师发展机构在培训中只能利用自身平台系统，在各自负责的范畴开展培训、推广成果，导致优质课程资源扩散与培训成果推广的范围狭窄、影响力小。