新时代中国特色学徒制制度特征及优化路径

摘 要 中国特色学徒制制度是现代学徒制在新时代中国的制度实现形态，是中国特色学徒制政策发展的逻辑起点。以2012-2022年中国特色学徒制政策文本内容为依据，从政策视角对新时代中国特色学徒制制度进行分析表明，中国特色学徒制制度是中国特色职业教育和培训制度改革发展的必然结果，它建立在新时代学徒制本土化实践试验的基础上，融汇聚力政校行企等多元主体参与学徒人才培养，最终为中国式现代化提供技术技能人才支撑。针对中国特色学徒制制度构建中所面临的难点，未来还需进一步优化顶层设计、强化制度供给，协调各方利益、构建共治网络，引导行业参与、增强校企合力，完善质量体系、提升应用价值，由此推动中国特色学徒制实现高质量内涵式发展。

关键词 中国特色学徒制；制度；政策；校企合作；优化路径

中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2024）01-0040-07

一、问题的提出

目前，我国已建成全世界规模最大的职业教育体系，从“职业教育现代化”迈向“中国式职业教育现代化”发展新征程。走“中国式职业教育现代化”发展道路，理应“聚焦本土问题、立足本土实践、生发本土理论、建构本土话语”[1]。基于此，中国特色学徒制作为新时代我国职业教育的基本模式之一，是推进中国式职业教育现代化的重要选择。2021年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出要“探索中国特色学徒制”。2022年新修订的《中华人民共和国职业教育法》明确规定“国家推行中国特色学徒制”。由此，中国特色学徒制正式成为国家法定制度，成为我国现代职业教育体系建设的长期任务[2]。制度主义认为：“制度在社会中具有更为基础性的作用，它们是决定长期经济绩效的根本因素。”[3]中国特色学徒制作为我国技术技能人才培养的重要教育制度，通过学徒人力资本投资，促进技能型人力资本的形成和积累，实现高质量技术技能人才供给，以此推动经济社会发展。然而，与西方现代学徒制不同，中国特色学徒制是“学徒制在中国背景下的具体实现形式，是学徒制本质属性在中国的具体体现”[4]。作为现代学徒制在新时代中国的制度实现形态，中国特色学徒制制度是由若干具体的本土学徒制政策构成的一个体系。换言之，中国特色学徒制政策的制定和实施，是中国特色学徒制制度输出的结果。优势制度与好的政策配合，才能产生最佳的治理效能[5]。正因如此，为了促进中国特色学徒制制度建设，自2012年以来，国家和地方陆续出台了一系列旨在促进学徒制发展的重要政策，初步构建了适合中国国情的、具有中国特色的学徒制政策体系，有力保证了中国特色学徒制探索取得阶段性成效。因此，从中国特色学徒制政策发展的内在逻辑视角出发，内省中国特色学徒制制度特征、建设难点与优化路径，对促进新时代中国特色学徒制实现高质量内涵式发展具有积极意义。

二、研究样本及其特征

遵循数据的可靠性、完整性和权威性原则，本研究以国务院及所属部门和地方政府官网、中国知网、北大法宝等权威机构数据为来源，共获得2012年1月至2022年11月期间发布的学徒制政策文本119份。在此基础上，按照典型性、重要性和非趋同性原则，结合专家意见，对所收集的政策文本进行进一步甄别和筛选，最终确定81份学徒制政策文本作为研究样本。样本具体年代分布见图1。

从研究样本所涉政策文本类型来看，样本涵盖了意见、规划计划、通知、建议、方案、办法和决定等7类政策，囊括了14种政策形式。其中，意见、规划计划、通知和建议等指导性政策文件共64份，占样本总数的79%；方案、办法和决定等执行性政策文件共17份，占样本总数的21%。具体见表1。此外，研究样本均为由中共中央、国务院、教育部及其他政府部门发布的权威政策文件，通过对样本政策文本内容的分析，进而从政策视角梳理了中国特色学徒制制度的基本特征、存在问题及其优化方向。

三、中国特色学徒制制度的基本特征

中国特色学徒制政策不仅是中国特色学徒制制度外显性的具体表现形式，同时也是推动中国特色学徒制内生性发展的重要保障，是国家对于中国特色学徒制构建的顶层设计与整体布局的重要体现。通过对中国特色学徒制政策梳理发现，中国特色学徒制制度的创新发展，是中国国情背景下职业教育和培训制度演进选择的结果，是新时代现代学徒制本土化政策试验的重要产物，是动员政校行企等多元主体参与学徒人才培养、赋能中国式现代化发展的重要时代主题。

（一）以中国特色职业教育和培训制度为基础

中国特色职业教育和培训制度，是中国特色学徒制发展的制度基础。中国式职业教育现代化作为中国式现代化的重要组成部分，由诸多独具中国特色的现代职业教育要素组合而成[6]。中国特色学徒制是中国式职业教育现代化的重要元素，是立足中国国情、具有中国特色的制度形式，是70年来我国学徒制制度渐进调试、创新发展的结果。我国学徒制政策的演进历程表明，学徒制发展的每一个阶段都具有连续性、渐进性和调试性的特点，都是对所处特定历史阶段的职业教育和培训制度内容的具体反映，都烙印着鲜明的中国特色。

新中国成立初期，基于对广大职工文化技术教育的迫切需要，我国政府相继发布了《中央人民政府政务院关于开展职工业余教育的指示》《国务院关于国营、公私合营、合作社营、个体经营的企业和事业单位的学徒的学习期限和生活补贴的暂行规定》等一系列关于学徒培训的管理规定，初步建立了以企业学徒培训为主体的社会主义学徒培训制度。至改革开放之前，我国学徒制发展一直带有较强的计划管理特色，形成了国家和地方政府为主导、国营或集体经济企业为主体、传统学徒制人才培养模式为核心的学徒制制度，具有这一时期我国计划经济生产经营的典型特征。

十一届三中全会以后，随着我国经济体制改革的不断推进，企业用工形式悄然发生改变，国家学徒制制度也随之发生了一些变化。1981年国家劳动总局颁发的《关于加强和改进学徒培训工作的意见》强调，学徒培训在一定时期内仍是培养新技术工人的重要手段。但随着这一阶段我国中等职业教育和高等教育的迅速发展，传统的学徒工逐渐被大中专院校毕业生所取代，新技术工人培养由之前的先就业后培训转变为先培训后就业。在这一情形下，改革学徒制成为历史必然。1989年劳动部发布的《关于印发〈学徒培训制度改革座谈会纪要〉的通知》中提出校企合作培训学徒工的制度方向。进入20世纪90年代以后，伴随我国市场经济体制改革的不断深化，现代企业制度的发展极大改变了计划经济时代企业师傅带徒弟的制度环境。与此同时，教育体制改革促进了学校本位职业教育的迅猛发展，而行业办学的式微则使得行业对职业人才培养指导出现明显不足，企业参与职业教育办学的热情极大减弱。与此形成鲜明对比的是，自20世纪80年代以来以德国双元制为引领的西方学徒制改革发展却取得丰硕成果[7]，英国的现代学徒制、澳大利亚的新学徒制、瑞士的三方协议、芬兰和加拿大的学徒制培训等均形成了具有各自独特优势的发展模式。与国外学徒制蓬勃发展不同的是，由于这一阶段我国经济社会全面改革转型，劳动力供需结构的变化使得企业学徒制与学校职业教育发展此消彼长，学徒制制度的基调也主要以改革调适为主。

党的十八大以来，我国进入新时代中国特色社会主义发展阶段[8]，建设具有中国特色的职业教育与培训体系成为职业教育发展的历史使命。在这一背景下，发展中国特色学徒制成为职业教育改革发展的重要举措。为此，2014年教育部出台《关于开展现代学徒制试点工作的意见》，首次提出要形成“具有中国特色的现代学徒制度”。此后，经过2015-2018年的现代学徒制试点实践，逐步探索出了以“高质量技术技能人才培养”为目标，以“国家重大战略和区域支柱产业领域”为重点，以“职业院校和行业企业”为主体，政府引导、行业参与、社会支持的中国特色现代学徒制。2019年，教育部办公厅发布《关于全面推进现代学徒制工作的通知》，对全面推广中国特色现代学徒制作出部署。不难看出，中国特色学徒制是立足我国国情、在我国学徒制实践探索基础上逐步形成的。换言之，它不等同于西方现代学徒制，而是基于中国实际的、具有中国元素的学徒制自身演化发展的结果。正因如此，立足国情构建具有中国特色的学徒制制度正是新时代党和政府制定学徒制政策的基石。2021年通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中进一步将“探索中国特色学徒制”“大力培养技术技能人才”作为我国“十四五”国民经济和社会发展规划的重要内容，这一政策目标对未来进一步探索符合中国实际、具有国际竞争力和中国特色的学徒制之路，促进我国学徒制人才培养模式改革和发展，强化职业教育类型特色，增强职业教育适应性，构建中国式职业教育现代化体系和中国特色技能型社会都将具有重大深远的意义。

（二）以现代学徒制试点实践为制度创新路径

出台现代学徒制试点政策，分批推进现代学徒制试点，既是中国特色学徒制制度创新的基本路径，也是确保中国特色学徒制制度有效执行的内在要求。政策试验和制度试验，是两种典型的中国式治理工具。其中，灵活、权变的政策试验是稳定、刚性制度试验的基础[9]。政策试验是我国制定政策时所遵循的一种政策测试、完善与创新机制[10]，中国特有的“政策试验”机制要求一项政策在全面实施之前，必然经历一个反复试验的过程，特别是在政策生成阶段，“试点”是最为典型和普遍的一种政策试验方式。通过分区域、分行业的学徒制试点，鼓励先行先试、大胆探索和基层首创，经由“试点—总结—完善—推广”等环节，最终建立起具有中国特色的学徒制制度体系。

从中国特色学徒制政策试验视角看，2014年8月以前为中国特色学徒制试点酝酿阶段，以中央主导为主。这一时期有关学徒制试点问题的提出主要散见于教育、就业等相关政策文本。例如，2012年，人社部等七部门联合制定的《促进就业规划（2011-2015年）》提出要积极探索现代学徒制培训；《教育部关于2013年深化教育领域综合改革的意见》进一步提出，在示范职业院校和重点行业企业领域合作开展现代学徒制试点；同年教育部出台的《关于积极推进高等职业教育考试招生制度改革的指导意见》提出改革现代学徒制试点学校招生考试制度；2014年5月，国务院印发的《关于加快发展现代职业教育的决定》中提出，要“开展校企联合招生、联合培养的现代学徒制试点，完善支持政策，推进校企一体化育人”[11]；同年6月，教育部等六部门印发的《现代职业教育体系建设规划（2014-2020）》则进一步强调“在有条件的企业试行职业院校和企业联合招生、联合培养的学徒制”[12]。学徒制试点问题的提出，为政策试点的出台和实施奠定了前提基础。

2014年8月到2018年为中国特色学徒制试点阶段。2014年8月，教育部发布《关于开展现代学徒制试点工作的意见》，就现代学徒制试点工作进行了部署，提出以现代学徒制试点为突破口，逐步形成“具有中国特色的现代学徒制度”的指导思想[13]，这标志着学徒制政策试点的正式展开。这一阶段以地方主导为主，注重调动试点机构的创新性。教育部于2015年、2017年和2018年开展了三次现代学徒制试点单位遴选工作，学徒制试点单位涵盖410所高职院校、94所中职学校、21个行业组织、20个地区和17家企业。在分批试点实践基础上，及时进行试点验收和经验总结，确保政策的正确性。截至2021年9月，已经完成全部三批现代学徒制试点验收工作。同时，在这一阶段还开展了企业新型学徒制试点。2015年7月，人社部和财政部联合印发了《关于开展企业新型学徒制试点工作的通知》，并配套制定了《企业新型学徒制试点工作方案》。2015年至2016年，企业新型学徒制试点省份由12个增加到22个，参与试点企业达到近160家，为企业新型学徒制的全面推行积累了宝贵的经验。企业新型学徒制试点进一步保证了中国特色学徒制制度构建的有效性。

以人社部和财政部印发的《关于全面推行企业新型学徒制的意见》和教育部办公厅发布的《关于全面推进现代学徒制工作的通知》为标志，在总结前期试点成功经验和典型做法的基础上，中国特色学徒制进入全面推广阶段。这一阶段仍以中央主导为主。从本质上讲，中国特色学徒制制度构建是基于我国实际并在先验基础之上渐进发展的结果，完成了从“试点实践”到“全面推广”、从“经验探索”到“政策落地”的跨越。中国特色学徒制本土实践与政策试验，客观上为基于中国国情的学徒制制度建设提供了最优路径选择，也为进一步构建系统完备、要素融通的中国特色学徒制制度格局奠定了坚实基础。

（三）以“政校行企”为制度实施主体

2022年新修订的《中华人民共和国职业教育法》第六条规定：“职业教育实行政府统筹、分级管理、地方为主、行业指导、校企合作、社会参与”[14]，强调职业教育政校行企协同创新的共治逻辑。中国特色学徒制制度的治理结构采取了多元治理主体参与学徒制度建设的治理范式，特别强调政校行企四方联动协同创新，体现了共建共治共享理念的深度融入，形成了共建共治共享的治理格局。

在政策语境下，政策制定主体间的协作是政府有效参与学徒制治理的主要方式之一。学徒制政策主体间的协作架构具有层次性。其中，教育部、人力资源和社会保障部、财政部、国家发展改革委、工业和信息化部居于核心层次，在学徒制制度构建过程中与其他政策制定主体联系紧密，面向的协作机构多，参与合作程度高，对其他政策制定参与主体的影响力也最强；市场监管总局、商务部、知识产权局、自然资源部等处于次核心地位；处于第三层次的机构有国务院国资委办公厅、交通运输部、农业农村部办公厅、司法部等；相比之下，在学徒制制度构建过程中与其他政策制定主体联系相对松散的部门则处于第四层次。正是基于众多部门的密切配合、通力合作和协同推进，从政策层面才能有力保障中国特色学徒制制度的有效形成和持续完善。