政策工具视角下高质量职业教育教材建设探析

作者简介

付娟（1983- ），女，石河子大学师范学院副教授，教育学博士，硕士生导师，研究方向：高等教育政策（石河子，832003）；辛玉笑（1997- ），女，石河子大学师范学院硕士研究生，研究方向：职业教育政策

付 娟 辛玉笑

摘 要 职业教育教材建设是推动现代职业教育高质量发展的重要内容。选取新时代以来国家层面颁布的18份职业教育教材政策文件作为样本，基于构建的政策工具和政策内容二维分析框架对其中有关教材建设的内容展开分析。结果发现，我国职业教育教材建设政策工具使用多样，但存在结构失衡；政策内容覆盖全面，但关注程度不一；政策工具与政策内容的配置存在一定差异。为推动新时代我国职业教育教材建设的高质量发展，建议优化政策工具配置结构，发挥多种工具组合效能；改进政策注意力分配结构，完善政策内容供给体系；增进政策内容与工具的耦合性，提高政策执行效力。

关键词 职业教育；教材建设；政策工具；政策文本

中图分类号 G712.3 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2024）05-0011-07

一、问题提出

职业教育教材建设是推动现代职业教育高质量发展的重要内容。党的十八大以来，随着教材建设上升为国家事权，职业教育教材建设受到了前所未有的关注。国家层面先后出台了一系列旨在提升职业教育教材管理水平、改进职业教育教材建设质量的政策文件，如2019年国家教材委员会与教育部分别印发《全国大中小学教材建设规划（2019-2022年）》与《职业院校教材管理办法》，2021年教育部办公厅印发《“十四五”职业教育规划教材建设实施方案》。然而，政策文本的制定与出台并不意味着政策价值的生成与政策目标的实现[1]，中间需要一个强有力的政策执行过程的有效转化，即将“静态化”的政策文本有效转化为具体的政策行动[2]，而在这个过程中政策执行所选用的政策工具是否恰当对政策执行成效及政策目标的达成具有重要影响[3]。美国公共政策学者莱斯特·M·萨拉蒙（Lester M Salamon）曾指出，公共行动的失败更多是源于政府管理人员使用的工具或行动方式[4]。为此，推动职业教育教材建设相关政策的有效执行进而达到职业教育教材建设高质量发展的目标，政策工具的适切选择就显得尤为重要。

目前，我国职业教育教材建设领域政策类研究相对“贫瘠”，并且主要聚焦于以下两个方面：一是职业教育教材管理政策变迁研究[5][6]；二是职业教育教材建设政策文本研究[7][8]。其中，从政策工具视角对职业教育教材建设政策文本进行的研究较少。鉴于此，本研究拟从政策工具视角出发，构建分析职业教育教材建设政策的“政策工具—政策内容”二维框架，旨在探究新时代国家为促进职业教育教材建设使用了哪些政策工具以及政策工具与教材建设内容是如何匹配的等一系列问题，以期助推新时代职业教育教材建设高质量发展。

二、研究设计

（一）样本选取

本研究所选取的职业教育教材建设政策样本均符合以下条件：一是政策发文机构为中央机关，主要是国务院和教育部等；二是政策发文时间限定为2012年1月至2023年10月；三是政策文本内容与职业教育教材建设密切相关；四是政策文件类型主要为“通知”“意见”“办法”等。通过对现有政策文件的筛选与整理，最终获取了18份具有代表性的有关职业教育教材建设的政策文本，见表1。

（二）分析框架

政策工具是政府为解决社会问题或达成政策目标而采用的具体手段或方式[9]。政策内容设定是一项政策体系构建的起点，体现了政策制定者对特定公共问题治理的偏好程度[10]。将政策工具与政策内容结合进行分析有助于更有效地解决政策问题、实现政策目标。基于此，本研究构建了职业教育教材建设政策的“政策工具（X轴）—政策内容（Y轴）”二维分析框架，如图1所示。

鉴于麦克唐纳尔（McDonell）和埃莫尔（Elmore）提出的政策工具理论在教育领域的典型性及其分析教育政策的适切性[11]，X维度的设置主要参照麦克唐纳尔和埃莫尔的政策工具分类方法，确定其为命令型工具、激励型工具、能力建设工具、系统变革工具以及劝告工具五类。其中，命令型工具是政府规范个体和机构行为并让他们服从的规则，具有较强的权威性、规定性以及强制性，主要包括规范要求、制度执行、监督评估等。激励型工具是政府为引导个体和机构采取政策所期望的行为而采用的奖惩手段，主要包括奖惩机制、授权激励、政策支持等。能力建设工具是政府转移资金用于物质、智力和人力资源等的投资以期获得长效发展，主要包括人力资源、经费投入、基础设施、制度建设、技能培训以及理论研究等。系统变革工具是政府权力在个体和机构之间的重新构建或转移，主要包括多方协同、机构调整、机制健全等。劝告工具是政府通过传递信息鼓励、呼吁某种信念或价值以引导个体和机构采取相应的政策行为，主要包括价值引导、行动号召、示范宣传等。

Y维度的设定主要依据相关研究成果以及国家层面颁发的标志性政策文件内容。当前，学界多数研究者认为，教材建设应包括教材编写、审核、出版与选用等方面内容[12][13]。但本研究考虑到职业教育的类型特征以及职业教材建设所具有的类型属性，因而在教材建设内容上既有的四个方面增加了“教材规划”。这在已有研究中也可以找到佐证，如有研究者便是从职业教材规划、教材编撰修订、教材审核发行以及教材使用等维度出发论述提升职业院校教材质量的关键路径[14]。同时，国家层面颁布的有关职业教育教材管理与建设的专项政策文件，如《职业院校教材管理办法》和《“十四五”职业教育规划教材建设实施方案》，两者均包含职业教育教材规划、编写、审核、出版以及选用等方面的内容。因此，本研究最终将教材规划、教材编写、教材审核、教材出版以及教材选用确定为职业教育教材建设政策内容维度的具体分析指标。

（三）政策文本编码

本研究采用内容分析法，选取18份政策样本中与职业教育教材建设相关的内容，以定量的方式对其进行客观系统的描述。首先，以上文构建的二维分析框架为内容分析的维度，按照“序号—章节—条款—要点排序”的规则，将具体条款中表述的要点作为分析单元。而后，基于划分好的345项分析单元，形成内容分析单元表，见表2，并借助Nvivo12 plus软件进行编码和归类统计。需要说明的是，若某一条款要点涉及多个政策工具或政策内容，则多次进行编码统计。最终，职业教育教材建设政策345项分析单元形成了497个编码参考点。

三、研究结果与分析

（一）X维度：政策工具分析

从政策工具维度看，新时代职业教育教材建设政策工具配置较为齐全，涵盖五类政策工具及其下属子类工具。具体来看，五类政策工具的使用频次呈现类别化特征，见表3，据此可将其分为三类。

1.高频使用工具

职业教育教材建设政策中命令型工具使用频次最高，为183次，其中规范要求135次，制度执行33次，监督评估15次。命令型工具的高频使用，彰显了新时代政府强力推进职业教育教材建设、全面提升职业教育教材建设质量的决心，也表明教材建设作为国家事权在关键环节上需要政策执行的强制力与保障力，以确保政策相关主体行动的一致性。但需要注意的是，过多使用一致性的命令要求容易导致对各地方差异考虑得不够和对不同政策情境的忽视[15]。

2.中频使用工具

职业教育教材建设政策中使用频次中等的工具为劝告工具（113次）和能力建设工具（103次）。劝告工具的大量配置旨在传递政府重视职业教育教材建设质量的政策信号，以引导教材建设多元主体形成与之相符的价值观念并采取具体行动。但由于劝告工具具有不稳定性且见效慢，因而最好与其他类政策工具组合使用才能达到良好的效果。如政策内容虽高频提及“国家鼓励行业组织、企业等参与职业教育专业教材开发”，但现实层面行业、企业参与职业教育教材建设的积极性始终没有被调动起来，这是因为企业是营利性经济组织而非教育组织，仅靠劝告工具的价值引导与行动号召不足以使其有足够的动机去参与职业教育教材建设，因而应搭配以适量的激励型工具。能力建设工具的中频使用，表明政府对职业教育教材建设政策执行的可持续性、效果的高标准性追求。但内部个别子类工具的低频使用，如理论研究（9次）与技能培训（5次），可能会制约新形态教材的建设水平，不利于构建面向数字时代的高质量职业教材建设体系。

3.低频使用工具

激励型工具（64次）和系统变革工具（34次）为使用频次较低的工具类型。激励型工具虽需额外的资源投入，但可以激发多元主体参与职业教材建设的内部动机。目前，激励型工具多通过奖励机制调动优秀人才参与教材建设编审环节的积极性，而相对忽视了对其他激励手段的拓展应用以及教材建设其他环节的有效探索。系统变革工具虽能破除体制机制中的沉疴旧疾，建立新的管理体制机制，为职业教育教材建设创造良好的组织环境[16]；但因其成本高昂、风险较大且执行过程容易招致人们的抵制，因而政府在配置系统变革工具时较为慎重，多遵循循序渐进的原则，其使用频次一般不会太高。此外，机构调整（5次）与多方协同（1次）工具的低频使用，表明国家层面对推进职业教育教材建设高质量发展所需的多元协同治理机制尚未给予充分关注。

（二）Y维度：政策内容分析

从政策内容维度看，新时代的职业教育教材建设政策各类内容均有涉及但所占比重不均，见图2。其中，教材编写（29.58%）和教材选用（25.35%）类内容占比较高，教材规划（17.91%）类内容占比较低，教材审核（14.08%）和教材出版（13.08%）类内容占比最低。这表明国家在推进职业教育教材建设过程中，分配给教材编写和选用方面的政策注意力相对较多。

具体而言，职业教育领域教材编写类内容不仅涉及不同类型（如国家规划教材、省级规划教材）、不同层次（如中职教材、高职专科教材、高职本科教材）、不同种类（如统编教材、公共基础课教材、专业课教材）、不同专业（如新兴专业教材、薄弱专业教材）以及不同形态（如新形态教材）教材的开发、编写与修订，还包括教材管理中对教材编写的价值导向、图文内容、程序原则、人员与机构的资质标准等提出的规范性要求。教材选用类内容既包括不同类型、不同层次、不同种类以及不同形态教材的选用与使用规范，也包括教材管理中对三级（国家、省级以及职业院校）教材选用管理工作机制的完善提出的规范性要求。相比而言，教材审核与出版类内容因自身具有较强的普适性而在政策文本中占比较低，但这一定程度上反映出我国职业教育教材审核与出版类相关政策规范可能存在不够全面和系统的问题。2019年12月，教育部颁布的《职业院校教材管理办法》对职教教材出版单位及发行机构所应具备的资质标准做了明确规定，但囿于长期以来教材出版单位严格准入和考核退出机制的缺失以及教材发行渠道缺乏有效监管等，目前我国职业院校专业课教材出版单位出版发行水平不一、教材市场鱼龙混杂等现象仍较为普遍[17]。此外，在“互联网+职业教育”发展趋势下，职业教育新形态教材层出不穷，智能化数字教材不断涌现，但当前有关这些教材的编审仍缺乏明确的规范要求和严格的监管制度。

（三）X-Y维度：政策工具与政策内容的交叉分析

将政策工具与教材建设内容进行交叉分析，结果见表4。从政策工具维度看，五类政策工具的使用频次存在差异且在各自所供给的政策内容维度差异更为显著；从政策内容维度看，五类政策内容的占比存在差异且在各自所属的政策工具维度差异更为显著。从二者交叉的三级维度来看，政策工具与政策内容的配置存在内部差异性，且结构趋于失衡。

具体而言，教材规划维度的政策子工具使用总频次（89次）较低，且内部结构不均衡，有将近2/5的子工具未得到有效运用，导致当前职业教育教材规划体系不完善、规划机制不健全，如部分专业教材重复建设与个别专业教材建设不足同时存在、中高职本科教材建设缺乏垂直一体的规划设计等，这些都制约着职业教育教材建设的水平与质量。教材编写维度的政策子工具使用总频次（147次）最高，且子工具使用较为全面，但规范要求工具（43次）的使用频次远高于其他子工具，存在使用过溢现象；对其他子工具的忽视，不利于形成多元主体协同参与的教材编写机制，严重遮蔽了职业教育教材建设所应具备的类型特色。教材审核维度的政策子工具使用总频次（70次）较低，且子工具的使用呈现非均衡性，导致当前教材审核机制不健全，多方责任主体共同参与的审核机构尚未建立，新形态教材的内容选择、体例设定、标准制定和出版规范等方面仍处于探索阶段[18]。教材出版维度的政策子工具使用频次均较低且不均衡，近年来职业教育类教材尤其是各类新形态教材的出版质量参差不齐、市场较为混乱与此密切相关。教材选用维度的政策子工具使用总频次（126次）较高，居于第二，但内部子工具的使用存在差异，其中规范要求工具（35次）使用较为突出，其他子工具使用相对较少。当前，职业教育教材领域兼具规范性与变通性的教材选用机制虽已基本形成，但仍不够完善；如在制度落实方面，地方教育行政部门并未对中职教材选用工作进行有效的领导与管理，也没有健全区域特色教材选用制度[19]。为此，应适量增加系统变革类子工具与能力建设类子工具的使用，以完善教材选用机制，提升教材选用内容与政策工具的适配性。