东盟国家职业技术教育区域化发展：进程、挑战与路径

摘 要 区域化是经济全球化的产物，职业技术教育作为与经济联系最为密切的教育类型，其区域化发展逐渐受到重视。东盟国家职业技术教育的区域化发展进程较为缓慢，经历了从国家区域化到贸易区域化、从贸易区域化到教育区域化、从教育区域化到职业技术教育区域化的演进。东盟职业技术教育区域化尚未完全成熟，各国经济发展不均衡、职业技术教育发展差异大，民族文化呈现多样性、职业教育协调性矛盾突出，各国语言多样化、职业技术教育交流受阻等问题影响了其发展进程。借助奈特的FOPA模型提出东盟职业技术教育区域化发展的路径，即通过标准促进职业教育区域化、通过部门管理职业教育区域化、通过对话协调职业教育区域化。

关键词 东盟；职业技术教育；区域化发展；优化路径

职业技术教育是推动经济社会变革的重要力量，特别是其日益增长的包容性和优质性等特点，使其成为促进社会持续发展的关键要素。东盟地区发展潜力大并且在政治、文化等方面具有多样性，各国政府早已意识到区域教育合作的重要性，并成立了区域教育合作组织。随着东南亚国家联盟（Association of Southeast Asian Nations， ASEAN，简称“东盟”）逐步向东盟共同体迈进，区域内师生流动性加快、教育质量保证框架重视程度提高、教育合作项目增加等，东盟职业技术教育成为人力资源供给的重要领域，其区域化发展成为重要课题。本文从区域化角度对东盟职业技术教育区域化发展进程和挑战进行综合分析与诠释，以期为后续我国与东盟国家职业教育合作提供方向。

一、东盟国家职业技术教育区域化的进程

（一）从国家区域化到贸易区域化

东盟是由11个主权国家组成的地区性组织。20世纪以前，除泰国外，其他国家都是殖民地，西方殖民历史影响了其政治结构、经济发展和贸易政策，也影响了各自教育体系的构建和发展。从曾经的殖民地归属来看，文莱、马来西亚、缅甸和新加坡属英国，印度尼西亚属荷兰，柬埔寨、老挝和越南属法国，菲律宾先后属西班牙、美国，东帝汶属葡萄牙。20世纪中期，东盟地区民族主义兴起，1945年，越南和印度尼西亚分别脱离法国和荷兰的统治，柬埔寨于1953年脱离法国统治，随后马来亚联邦（现马来西亚）于1957年脱离英国统治。殖民主义在东盟的终结不仅催生了民族国家的建立，而且成为安全区域主义乃至经济和政治区域主义的催化剂[1]。

随着区域主义的发展，印度尼西亚、马来西亚、菲律宾、新加坡和泰国于1967年联合成立东盟，目的是形成经济、社会、文化、技术、教育和其他领域的合作，并促进区域和平与稳定[2]。1984年，文莱加入东盟；20世纪90年代末，越南、老挝、缅甸和柬埔寨等相继成为东盟成员国。2022年，东盟领导人峰会原则上同意东帝汶加入东盟，成为该组织第11个成员国。但东盟区域的形成经历了多种尝试，其政治和经济多样性、统治国家的历史影响以及冷战时期的意识形态分歧等阻碍了区域化的发展，其发展大致可分为三个阶段。

第一阶段（1945-1966年）：东盟区域合作探索阶段。由于民族主义、去殖民化和超级大国对抗等原因，东南亚地区出现多个相互竞争的区域组织和倡议，例如亚洲关系会议、万隆会议，东南亚条约组织（Southeast Asian Treaty Organization，1954）、东南亚联盟（Association of Southeast Asia，1960）、马菲印联盟（Malaysia–Philippines–Indonesia或Maphilindo，1963）。

第二阶段（1967-1989年）：东盟区域合作形成阶段。由于政权安全和经济发展的需要，东盟在东南亚联盟和马菲印联盟失败基础上应运而生，成为东盟区域化发展的里程碑。

第三阶段（1990年起）：东盟区域协调发展阶段。在后冷战时代，由于经济相互依存的需要、超级大国的收缩、中国和印度的崛起、东盟自由贸易区的建立等原因，东盟地区形成相互合作的经济框架，例如以东盟为中心形成的东盟与中日韩（10+3）、东亚峰会、东盟（10+8）等合作体，亚太经济合作组织（1989）、大湄公河次区域（1992）、东盟地区论坛（1994年）、区域全面经济伙伴关系协定（2022）等东盟成员国参与的次区域和跨区域集团以及亚欧会议（1996）、东亚—拉丁美洲合作论坛（1998）等东盟成员国参与的区域合作平台。

东盟区域一体化是以东盟为中心的各种机制的组合体，建立在“东盟协商一致方式”和不干涉国家事务的原则基础上，不存在民族国家向本地区（如东盟秘书处）移交主权等问题[3]，其实现次区域合作和区域联合的思想和观念[4]，为推动区域技能流动、职业教育区域化发展奠定了基础。

（二）从贸易区域化到教育区域化

东盟成员国主要通过经济贸易合作形成了密不可分的整体，促进了东盟区域一体化，同时，东盟共同体战略目标的提出深化了区域内教育的合作。“东盟共同体”的倡议始于1997年和2003年分别通过的《东盟2020年愿景》和《东盟第二和谐宣言》（《 巴厘第二协约》），其包括“安全共同体”“经济共同体”和“社会文化共同体”三大支柱。2008年12月《东盟宪章》生效，该宪章首次明确写入建立东盟共同体的战略目标[5]。随后，东盟各成员国在第14届东盟首脑会议上签署旨在推进东盟共同体建设的《关于2009-2015年东盟共同体路线图的差安华欣宣言》，强调了教育在推动东盟共同体过程中的中心地位[6]。2015年11月，东盟十国领导人共同签署《2015年建成东盟共同体吉隆坡宣言》，宣告东盟共同体正式成立，其建设重点是加强东盟的团结、凝聚力和中心地位，促进商品、服务、资本和熟练劳动力的自由流动，加强互联互通和部门合作（包括利用区域框架），发展和促进东盟认同，落实区域框架，加强人员流动，进一步推动东盟共同体建设[7]。

实践证明，教育区域化发展是一项系统的复杂工程，加强区域内合作和国家制度协调是世界各国的广泛趋势[8]。东盟成员国很早就意识到区域内教育合作的重要性，一直在加强不同领域特别是人力资源和区域劳动力流动方面的交流合作，协调区域内多样化的教育系统，推动技能流动，并将之视作实现区域一体化的重要目标。职业技术教育作为教育的重要组成部分，其区域化可以理解为在一个区域或框架内，职业技术教育的参与者和系统之间建立更密切的合作和协调的过程。近年来，东南亚国家共同积极推动职业技术教育，将职业技术教育区域化发展作为对东盟共同体建设的回应，使之成为促进区域熟练劳动力流动、推动东盟共同体建设的重要手段。因此，有必要分析现有的区域合作模式在多大程度上塑造和影响了东盟地区职业技术教育区域化发展的出现和演变。

（三）从教育区域化到职业技术教育区域化

职业技术教育作为终身学习的一部分，在中等教育、高等教育阶段均可进行，包括以工作为基础的学习、持续培训和专业发展[9]，其始终是区域人力资源开发的重要途径。东盟国家职业技术教育在规模、结构、质量和国际化等方面表现出明显差异，马来西亚、菲律宾、文莱、印度尼西亚和泰国等已建立了完善的职业技术教育与培训体系，缅甸、柬埔寨和老挝等还在不断探索发展中，这给东盟职业技术教育的区域化发展带来了一定困难。同时，东盟职业技术教育区域合作涉及区域性组织的建立、区域内和区域间的资格框架的建立质量保证、技能互认和流动计划以及其他机制等多种全球性和区域性的政策和话语。因此，东盟职业技术教育区域化可以借助Knight的FOPA（The Functional， Organizational， and Political Approaches）路径框架来分析[10]。Knight提出了三种教育区域化的方法：功能路径、组织路径和政治路径。在职业技术教育领域，功能路径指关注职业技术教育的实际活动，例如质量保证计划、学分制或资格框架、学生流动计划、跨境合作教育计划、泛区域大学和卓越中心等项目，其促进国家职业技术教育系统之间更紧密的协调；组织路径是指政府和非政府组织、专业组织、基金会和网络组织等指导区域化的组织架构，其承担着政策制定、资助、研究、能力建设、项目监管和宣传等职责；政治路径涉及宣言、峰会和条约等将教育倡议提上决策机构议程的政治意愿和战略。这三条路径相辅相成、协同促进，在明确的区域政治经济框架下，建立区域组织架构，有利于政治路径和功能路径的实现，从而促进教育区域化的建立。

二、东盟国家职业技术教育区域化的挑战

职业资格差异、语言障碍和区域内标准不统一等因素，导致东盟地区劳动力流动仍存在阻碍。虽然职业技术教育在提供熟练劳动力方面发挥着重要作用，但其在培养质量、区域资历互认、区域治理、区域政策制定等方面仍存在不足。

（一）各国经济发展不均衡，职业技术教育发展差异大

东盟既有像新加坡这样具有世界竞争力的发达国家，也有像缅甸这样1/4人口在贫困线以下的国家，各国独立时间、发展战略以及经济基础的不同，使得不同国家经济发展水平及结构存在较大差异，特别是经济水平及其带来的对职业教育的投入差异，直接影响了国家职业技术教育的发展水平。在经济结构方面，新加坡、马来西亚和泰国是新兴工业化国家，柬埔寨、老挝和越南处在从农业经济到工业化经济的转型期。在人均国内生产总值（GDP）方面，根据国际货币基金组织（IMF）于2023年4月发布的《世界经济展望》数据，2022年新加坡人均GDP达82808美元，柬埔寨人均GDP仅为1785美元[11]，其反映在职业技术教育领域，即新加坡职业技术教育体系较为完善，适应了经济社会发展，基本实现了高质量发展的愿景，构建了H型立交桥式职业技术教育体系，满足了受教育者多样化的需求，推进职业院校专业与产业需求相适应，提高了学生的就业率，注重教师企业工作经验，设立资金鼓励教师走出去参与培训，将先进的理念带回国内[12]。相比之下，柬埔寨投入职业技术教育的资金少，职业技术教育和培训体系尚不健全，职业院校教师水平有待提高，职业技术教育的社会吸引力不足也使得行业企业参与积极性较低[13]。东盟国家的职业技术教育植根于不同的发展背景，受制于国家的经济发展水平，区域内部经济发展不均衡对实现区域一体化带来了一定的挑战。

（二）民族文化呈现多样性，职业技术教育协调性矛盾突出

不同国家具有不同的教育政策和文化，超国家层面协调教育过程和结果越来越重要，但保证各方的利益、适应不同民族教育文化特色等问题极具复杂性。首先，由于职业技术教育发展与国家历史文化紧密联系，东盟各国文化差异使得职业技术教育与培训管理和发展框架各不相同。例如，菲律宾职业技术教育由技术教育技能发展署独立管理，技术教育技能发展署下设许多部门并划分不同职责，呈现“统一管理、分权治理”的特点，而老挝职业技术教育与体育部、劳动与社会福利部、公共卫生署、农林业局等多个政府部门联合管理。其次，职业技术教育的相关利益方较多，在保证各国管理机构利益以及权力大小方面存在争议。影响区域职业教育发展的各种组织庞杂，不同组织之间存在职责重叠等问题，这些情况在一定程度上阻碍了职业技术教育的区域化发展。最后，受文化、宗教、政治、殖民遗产等影响，东盟国家教育系统特别强调民族自治和民族文化性，以避免国内教育系统受到其他国家文化的冲击，这进一步加大了东盟层面协调职业技术教育发展的复杂性。此外，超国家协调政策，需要各国各层级的行动者参与，所有层面行动者不积极参与，也将导致政策无法得到适当实施。

（三）各国语言不同，职业技术教育交流受阻

亚洲语言表达具有多样性和丰富性，但随着区域和世界的紧密融合，寻找一种共同语言以促进交流的趋势日益加剧。英语是文莱、新加坡、菲律宾等国的官方语言或工作语言，新加坡人接受英语教育，但其他东盟国家的学生在其教育中接触英语有限、英语水平不高，阻碍了区域间不同国家交流的畅通。一是学生交流方面，职业技术教育区域化的表现之一是学生可以跨国家进行学习、短期交流等，但由于语言不通，学生参加海外培训、学习的效果并不显著，也使得学生海外学习的机会减少。二是教师培训方面，职业技术教育区域化对职业院校教师的要求逐渐增加，教师需要掌握更多的国际法律、国际文化以及其他国家职业技术教育的需求等，但由于区域内语言种类较多，对教师了解他国职业技术教育的发展信息带来一定阻碍，并且难以实现不同国家职业院校教师的面对面交流。三是国家政策对话方面，职业技术教育区域化需要国家级部门参与管理，但由于语言的不同，多个国家间的政策对话尚不畅通。随着越来越多的机构为东盟国家学生提供更广泛的课程，提高语言教学能力被认为是鼓励职业教育发展、促进劳动力更大流动性的必要策略。