韩国职业教育制度认同的基本内容与经验借鉴

摘 要 制度认同是指公众基于理性判断对制度所持的承认、肯定与支持，是提升国家治理效率和推动社会稳定发展的理念支撑和内生力量。韩国职业教育制度认同表现为公众对国家职业教育制度的价值观、制定、实施与评估机制方面的认同，形成了以法制保障为认同的基本依循、以资历框架为认同的质量保证、以证书制度为认同的内在动力、以技能制度为认同的创新之举，体现了由宏观到中观、由抽象到具体、由分散到全面的有序结构。以韩国系统完整的职业教育制度认同综合分析框架为鉴，我国应以依法治教为保障，夯实职教法律法规的制度认同根基；以学习成果为导向，完善国家资历框架的制度认同基础；以运行规范为标准，维护证书权威公信的制度认同力度；以多元诉求为纽带，构建创新技能机制的制度认同保障，不断提升职业教育社会认同，从而促进职业教育高质量发展。

关键词 韩国职业教育；制度认同；法治保障；资历框架；证书制度；技能制度

《中国教育现代化2035》把以建成服务全民终身学习的现代教育体系作为教育事业发展的基本目标，职业教育作为我国现代教育体系与社会经济建设的重要组成部分，在人力资源强国与教育强国建设中发挥着基础作用。2023年5月29日，习近平总书记在中共中央政治局第五次集体学习时强调，要统筹职业教育、高等教育、继续教育，推进职普融通、产教融合、科教融汇，源源不断培养高素质技术技能人才、大国工匠、能工巧匠。2023年9月16日，中共教育部党组在第18期《求是》杂志刊发的论文《奋力开拓教育强国建设新局面》中指出，要加快构建省域现代职业教育体系建设新模式和市域产教联合体、行业产教融合共同体“一体两翼”工作格局，创新政产学研用结合新载体，促进教育链、人才链和产业链、创新链有机融合，加强技术转移转化，培育产业高质量发展新动能。在教育强国建设进程中，职业教育强国建设刻不容缓，其是教育强国建设的支撑，没有职业教育强国，就没有教育强国。但囿于职业教育发展过程的制度缺陷、自身办学局限、生源质量以及社会传统观念偏见等因素制约，国民在情感与行动上对职业教育仍存在认同危机和排斥，导致职业教育社会认同较低，与社会需求存在较大反差。这种消极或负面评价极大阻碍了职业教育的高质量发展与职业教育强国建设。

当前，学界关于职业教育社会认同的研究主要基于发展、比较、案例与多学科视角[1]。从发展视角出发，职业教育在工业化发展历程中存在价值的变迁与差异是导致其在不同地域社会认同度不同的重要原因；基于国际比较视角来看，发达国家职业教育良好的发展模式、社会地位与经济待遇是促成较高社会认同度的重要原因[2]；基于多学科视角探究，不同学者分别从哲学、教育学、经济学、心理学、社会学等多元学科出发，探索职业教育社会认同的形成机理与影响因素；从案例视角进行探究，研究者关注到实证数据对增强研究结果说服力的重要性，但尚未建构职业教育社会认同的指标体系，且缺乏系统而全面的实证数据。显然，职业教育社会认同基于获得个体满意与社会各界对其目标、性质、内容、价值属性与社会意义等的认同，是在认知、情感和行为上的积极评价与正向激励，涵盖制度认同、组织认同、供给认同、效能认同、模式认同、文化认同、身份认同等方面。其中，制度认同是职业教育社会认同的内生性力量，为职业教育社会认同提供了根本性制度保障，不仅有助于促进职业教育高质量发展和职业教育强国建设，而且有利于职业教育显性价值得以高度彰显。

一、韩国职业教育制度认同的分析框架

所谓制度一般是指协调、规范、约束人们行为的规则、规章等。美国经济学家诺斯指出：“制度是一种社会游戏规则，在规范意义上说，制度是人为设定，旨在决定人际关系的一些契约。”[3]“认同”一词最早源于拉丁语词根“idem”，意为“相同的事物”，在西方语义中，认同的概念本意等同于“身份”[4]。社会心理学领域将认同视为一种特定的情感联系，是一种认识、情感、态度的移入过程[5]。一种制度能够得以延续，主要取决于大多数社会成员在价值观念上对该制度的认同和行动上的支持，内在地包含了价值上的肯定、转化为现实行为的趋势与取向等两方面内涵[6]。职业教育制度认同是一种社会性实践活动，其本质上体现为社会公众通过认知、情感和理性判断对职业教育的法律制度、资历框架、证书制度以及技能制度等在价值观上形成高度的认知，在行为上形成高度的服从，是对制度的一种肯定性评价和具有同一性的行为。就其对象的性质而言，职业教育制度认同的核心是制度性认同态度，它是指公民对国家职业教育的整体规划体制、基本制度的承认，是对以宪法为支撑的国家职业教育法律体系与政策的认可；就其主体的身份而言，职业教育制度认同的主体是国家公民，任何制度得以实施的关键，都必须以公民的认同和支持为基础，职业教育制度如果无视特定支持，长期缺乏有效性，必将危及职业教育与培训的稳定实施；就其构成要素而言，职业教育制度认同的根本要素包含法制保障、资历框架、证书制度、技能制度，其中，法制保障是职业教育制度认同的基本依循，资历框架是职业教育制度认同的质量保证，证书制度是职业教育制度认同的内在动力，技能制度是职业教育制度认同的创新之举。

制度认同在一个国家的政治生活中发挥着重要作用，是现代国家治理和民主政治发展的基本前提，“无论何种社会制度，要想获得最大程度的公众支持，必须具有被公众和社会当局接受的道德合法性”[7]。近年来，韩国政府致力于终身教育制度的探索，其学习型与技能型社会的发展一直走在亚洲前列，政府对职业教育制度的高度重视和正确引导，提升了韩国民众对职业教育制度的认同，生成了全民参与的终身学习型社会氛围。韩国职业教育与培训是社会经济持续发展的支柱[8]，形成涵盖职业教育结构、政策法规、办学主体、管理模式四个方面的内容框架以及法律制度、资历框架制度、证书制度和技能制度等四种职业教育制度主导模式。具体而言，政府通过构建完善的法制体系达成增进职业教育公共利益的直接目标[9]，将职业技能培训、人才奖励、技能鉴定、技能竞赛纳入法律化轨道，建立了完备的法律法规体系[10]。同时，在教育科学技术部（MOEST）等多个部门的协商下，建立国家资历框架制度以增加职业教育的流动性、灵活性，加强职业教育与学习之间的联系[11]，并提高职业教育与培训的价值地位[12]；实施职业资格证书制度，搭建职业和教育进步的标准和阶梯，为高层次职业技能人才提供专业性保障；推行国家技能制度，提供各种技能竞赛与培训，促进劳动力的技能提升，平抑就业市场波动。

基于此，可以清晰地看到，韩国职业教育制度认同是一个复杂的多维度概念，本研究旨在系统层面更准确地描述和解释职业教育制度认同中法治保障、资历框架、证书制度、技能制度等各要素的内涵与发展路径，希冀能够克服简约、单一的理论模型的缺陷，并对不同制度要素视域下的认同和行动逻辑进行更全面的阐释，见图1。

二、韩国职业教育制度认同的基本内容

韩国职业教育的制度认同主要体现在法制认同、资历框架认同、证书制度认同和技能制度认同四个方面，在法制先行的建设理念驱动下[13]，经费投入、技能培训、产业发展成为韩国职业教育法制保障认同的驱动力、引导力、支撑力；在终身学习型社会体系构建下，发展理念、国家标准、行政主体成为韩国职业教育资历框架认同的价值承诺、资质依据、责任担当；在高级化、精简化、便捷化目标导向下，法律保障、利益驱动、质量管理成为韩国职业教育证书制度认同的运行前提、动力来源、根本保证；在新形态发展蓝图引领下，职业技能竞赛、现代学徒制、学分银行制度成为韩国职业教育技能制度认同的新体系、新模式、新机制。以上共同构成影响韩国职业教育制度认同的关键要素，已然成为韩国推进职业教育制度认同的有益经验。

（一）制度认同的基本依循：韩国职业教育的法制保障

教育法制是为了国家范畴的教育和组织运营所必需的法规及法律观念[14]。教育立法不仅能够为教育活动提供法律依据，同时也可以在权利与义务的厘定中调动权责主体的认同服从与积极作为[15]。韩国政府非常重视职业教育立法，通过在法律条款中加强对职业教育的经费管理、技能培训、产业发展等方面的规制性，满足民众对职业教育与培训的需求。基于民众对法律价值与权威的认可、尊重、信任和服从，增强内心自觉选择职业教育相关法律法规的信念。

1.以经费投入为驱动力，奠定韩国职业教育法制保障认同的基础

韩国政府认为教育经费是办学的首要条件，随着就业政策和职业技能发展政策的实施，划拨到职业教育与培训的经费更是不断增加。同时，在经费支持和管理上奠定了韩国职业教育法制保障认同的内驱力。

为扭转人们长期以来存在于头脑中根深蒂固的“重智力轻体力劳动”传统观念，韩国政府颁布了一系列关于职业教育经费支持的法律法规。1973年颁布的《国家技术资格法》明确指出，取得技术资格的人员，将享受与其同等的经济、社会福利，并可享受就业、出国深造、奖金等优惠政策。一方面，对有意愿接受职业教育的学生提供各种优惠，如降低学杂费、在专门大学招生录取方面优先考虑报考同一学科门类或专业的职高生、为职高毕业生提供对口就业机会、为职高毕业生提供创业就业激励补贴、免征家庭用于接受职业教育支出部分的个人所得税等措施提高职高的吸引力等；此外，韩国也制定了对高级技术人员一视同仁的政策，注重提高技术工人的社会经济地位。另一方面，韩国政府通过法律手段加强对教育经费的管理，如1963年颁布的《产业教育促进法》对资助职业教育发展的经费来源作出特别规定，规定政府、社会组织和学校有义务在职业技术教育领域进行合作，并提供财政支持；1969年颁布的《科学教育促进法》要求各级公共管理部门对职业教育进行投资；1976年颁布的《职业培训资金法》规定对职业培训资金进行征收来解决职业教育的经费短缺问题。韩国职业教育财政经费的来源可分为公共资金和私人资金。公共资金是教育部、政府相关部门、地方雇佣劳动部的预算，而民间资金是与职业技能开发有关的预算[16]。从2005年开始，韩国政府就在公共教育领域投入巨资，教育经费支出占政府财政支出的比例始终保持在17%左右，公共教育投入占GDP比重始终保持在4.2%左右。

韩国政府采取一系列教育经费管理的政策法规，推行了许多针对职业教育发展的政策，全方位提高民众对职业教育的制度认同，受益者不仅包括职业学校学生，还包括公共部门以及社会各行各业的专业技术人员。

2.以技能培训为引导力，夯实韩国职业教育法制保障认同的根基

1949年12月，韩国颁布了《大韩民国教育法》，凸显公民、实业、科技与教师教育的重要地位。在实业教育中特别强调要优先发展职业技术培训，鼓励普通中学、服务中学、职业中学、高等学校、社区学院、广播电视大学、技工院校等职业技术培训机构加快职业技术培训内容和方式的改革[17]。1953年，韩国政府颁布该国职业技术教育历史上的第一部法律——《劳动基准法》，强调技能型人才的培训。两年后，韩国教育和文化部颁布了一项学校教育令，要求学校为初等教育阶段学生开设职业选修课。此后，于1967年颁布实施的《职业训练法》正式引入了职业训练制度，在经济发展计划方面取得实质性进展。1976年颁布的《企业员工培训法案》对员工参加企业组织的各类培训作出规定，《职业培训基本法》批准了为私营部门提供的“认证职业培训”。1981年颁布的《职业培训法》，要求大中型企业组织设置职业培训课程以提高工人的技能，并由产业劳动力管理公司担任职业培训顾问。

韩国政府从1997年开始将职业教育和职业培训联系起来，制定《职业教育与培训促进法》以促进职业教育与培训质量提高，培养满足产业界多样需求的人才[18]。1997年颁布的《技能大学法》提出技能大学的培养目标是高技术技能型人才。进入新世纪，韩国政府先后颁布了《关于产业教育和产业协调促进法》《劳动者职业技能开发法》，这两项法律凸显出职业培训对于培养能够应对产业结构调整的技术工人的重要性，通过加大相关组织机构的职业技术培训改革，促进劳动者的职业能力提高。2000年以后，韩国职业教育范围扩大到终身职业教育与培训，以维持终身职业能力水平。此外，在《劳动者职业技能开发法》的基础上，韩国明确了职业培训示范机构在职业培训中的角色和职责[19]。同时，职业培训与国家技术资格密切相关，国家技术资格由韩国教育部门管理，随着《资格框架法》中关于“国家能力标准（NCS）”和“资格框架”的规定，职业教育、职业培训和资格之间的相关性在增加。它以多种方式呈现，例如通过国家技术资格认可熟练程度、学分银行系统认可资格作为学分[20]，从而扩大与资格制度挂钩的职业培训的作用，提高与职业教育挂钩的职业培训效果。