欧盟技能短缺的现实困境、行动方略与经验启示

作者简介

霍利婷（1980- ），女，上海出版印刷高等专科学校讲师，管理学博士，研究方向：教育政策与人才培养（上海，200093）

通讯作者

罗尧成（1974- ），男，上海出版印刷高等专科学校教授，教育学博士，研究方向：高技能人才培养，职业院校管理（上海，200093）

基金项目

中国职业技术教育学会—新时代中国职业教育研究院2023年度重点课题“生产一线高技能人才培养机制与改革路径研究”（SZ23B87），主持人：罗尧成

摘 要 近年来，欧盟出现了日益严重的技能短缺现象，技能人才数量、技能类型以及技能水平难以满足劳动力市场需要，这在一定程度上制约了经济社会发展。为整体性应对技能短缺，欧盟把2023年设立为欧洲技能年。欧洲技能年在把脉技能短缺表征和成因的基础上，致力于构建多层次治理体制，促使利益相关方通过对话沟通达成协同治理共识，探索科学合理的运行机制和工作制度、监测并回应市场技能需求和个体技能培训诉求、增强资历框架的包容性和灵活性。欧盟的治理实践为我国从构建治理体制、营造治理文化、创新治理举措等维度应对技能短缺提供了借鉴。

关键词 欧洲技能年；技能短缺；利益相关方；整体性治理

中图分类号 G719.1 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2024）09-0074-07

现代化在推动工业文明的同时也孕育出一系列结构性风险。“科技进步—经济发展”这一范式表征了工业社会财富增长和社会进步的秘密，然而由此衍生出的“副作用”作为风险正笼罩着现代社会[1]。在技能领域，人口现代化带来的少子化与老龄化引发了技能人才供给的减少趋势；科技革命和产业变革的持续推进，导致大量劳动者由于技能水平低、技能折旧、技能过时等原因无法适应新的生产要求。劳动力市场中的技能人才数量、技能类型、技能水平不能满足生产要求的现象统称为技能短缺。技能短缺正日益演化为全球性风险，它不仅从工具理性层面影响个人与企业的生存和发展，也从价值理性层面影响社会稳定和公平正义。

欧盟（European Union，EU）在2008年金融危机之后就开始关注技能短缺问题，近年来对该议题的关注度进一步提升。由于各国劳动力市场在不同程度上受到COVID-19疫情和局部战争的冲击，欧盟国家普遍认为需要通过采取一系列应对技能短缺的举措来促进劳动力市场繁荣，以加快经济复苏。2022年9月14日，欧盟委员会（European Commission）宣布2023年为欧洲技能年（European Year of Skills），旨在整体性应对技能短缺。经过多方筹备，欧洲议会（European Parliament）与欧盟理事会（Council of the European Union）于2023年5月10日发布第2023/936号决议，正式开启了欧洲技能年，其周期为2023年5月9日到2024年5月8日[2]。欧洲技能年将通过多元路径促进技能再培训和技能提升（Reskilling and Upskilling）①，以满足个体高质量就业和企业技能需求，从而保持欧盟经济体的全球竞争力。本文将深入解读欧盟技能短缺的多样化表征及其生成逻辑，并基于整体性治理视角分析欧洲技能年的实践路径，为我国应对技能短缺风险和科学推进技能治理提供借鉴。

一、欧洲技能年设立背景：欧盟技能短缺的多维显现

欧洲技能年的设立源于欧盟对技能发展的危机意识，欧盟委员会认为技能短缺严重威胁欧洲国家的全球竞争力，亟需采取积极的应对措施。欧盟劳动力市场在供需双侧及供需匹配方面均出现技能短缺，并呈现出多种样态。

（一）劳动力市场需求侧的技能短缺

在欧盟国家，作为需求方的许多用人单位难以招聘到符合岗位要求和满足企业发展需要的技能工人。欧洲晴雨表（Eurobarometer）的报告指出，2022年欧洲有42%的中小企业面临合格员工短缺的问题。制造业更是如此，有50%的中小企业在招聘相关技术人员方面存在困难[3]。另有调查显示，2021年欧盟范围内至少有28个职业面临技能短缺，包括医疗保健、交通运输、酒店、建筑、农业、能源、信息技术和网络安全等职业[4][5]。技能水平最高的德国也未能幸免，2022年全国1200多种职业中有200种出现不同程度的人员不足，另有157个职业类别处于警示状态[6]。

（二）劳动力市场供给侧的技能短缺

欧盟国家供给侧的技能短缺主要表现为两方面。一是劳动力出现供给不足的趋势。世界银行数据显示，2010-2022年，欧盟27国15～64岁的劳动力人口减少了959万人，且劳动力供给不足的趋势在短期内难以扭转。同时，一些国家如波兰、葡萄牙、西班牙、立陶宛、拉脱维亚和爱尔兰还受到人才流失的困扰。二是相当比例工人的现有技能难以胜任劳动力市场需求。在欧盟成员国以及英国、冰岛和挪威，有1.28亿成年人被界定为低技能人员，占所有成年人口的46.1%，他们需要参加再培训或技能提升，以增强就业竞争力和对未来就业市场的适应性[7]。

（三）技能不匹配引发的技能绩效损耗

劳动力市场中即使总体技能供给较为充足，也会由于技能不匹配导致某些领域、某些企业出现局部性的技能短缺。2022年，欧盟成员国劳动力人群的垂直技能不匹配率为32.0%②，来自非成员国移民的垂直技能不匹配率则高达39.6%[8]。高技能人才从事低技能工作导致技能资源的双重浪费：一方面放大了企业的高技能人才需求缺口，企业雇佣不到充足的符合发展需要的工人；另一方面挤压了低技能人员的就业空间，抬高了失业率或造成不充分就业，有可能把风险传导至社会保障及更多相关领域。欧洲职业培训发展中心（Centre européen pour le développement de la formation professionnelle，Cedefop）实施的第一轮“欧洲技能和就业调查”（European Skills and Jobs Survey，ESJS）显示，技能不匹配导致欧盟经济体的劳动生产率下降2%[9]。

二、欧洲技能年面临的挑战：欧盟技能短缺的复杂成因

欧盟技能短缺具有多重复杂性、不确定性和随时间推移不断分化演变的特点，厘清其背后的生成逻辑对于合理设计和有效推进欧洲技能年的各项举措和活动至关重要。技能短缺不仅限于劳动力市场技能供需系统内的结构性冲突，而且与整个经济社会乃至生态环境有着千丝万缕的联系，其成因涉及技术进步、产业变革、人口变动、就业不充分、制度安排、政策实施等多个维度。

（一）技术进步和产业变革持续创造新的技能需求

新一轮技术革命和产业变革以数字化和绿色转型为主要特征，欧盟称之为“双转型”（twin transitions： digital and green）。“双转型”会淘汰一批低技能或技能过时人员，也会创造出新的技能密集型工作岗位和就业机会，但这些新的技能需求在短期内难有充足的技能人才与之匹配，新技能培训与新技能使用之间的延迟是引发技能短缺的重要动因。

数字化特别是智能自动化和工业4.0技术（如智能机器人、人工智能、3D打印等）正在重塑工作世界，COVID-19疫情和局部战争则增加了远程办公的比例，加速了数字化趋势。第二轮ESJS显示，欧盟国家约有14%的工作将完全实现自动化，要求从业者掌握相应的数字技能。然而在欧盟27国以及挪威和冰岛有52%的成年劳动者由于缺乏数字技能而无法充分适应新的工作要求[10]。此外，绿色转型亦伴随严重的技能短缺：一是专业技能人才短缺，工作领域涉及循环经济产品的开发和过程设计、电话/手机/电脑/PAD及其他IT设备的翻新等；二是掌握相关手工技能的人员不足，例如对纺织品及其他废弃物品进行分类和再利用等[11]。

（二）人口变动和不充分就业限制了技能供给水平

人口变动是供给侧技能短缺的重要动因。欧盟国家人口老龄化严重，世界银行数据显示，2022年欧盟国家65岁及以上老年人口占21%，属于超老龄化社会③，并且老龄化程度还在加深，随着老年人口大规模退出劳动力市场，技能工人供给基数在不断减小。与此同时，2022年欧盟国家的平均总和生育率仅为1.5（远低于2.1的世代更替水平），作为未来人力资源储备的0～14岁少儿人口占比仅为15%，低于全球平均水平10个百分点，欧盟技能人才的中长期补充情况堪忧。

不充分就业是欧盟技能供给短缺的又一重要因素。失业率是对显性不充分就业的表征。受COVID-19疫情影响，2020年11月欧盟总体失业率为7.5%（2018年11月为6.7%）[12]。为此，欧盟采取了一系列就业保护措施，欧洲统计局（Eurostat）最新数据显示，2023年8月欧盟失业率降至5.9%。这是一个积极信号，但还需进一步关注隐性不充分就业问题。欧盟有越来越多的劳动者从事临时工作、兼职工作或自由职业。2002-2017年，欧盟27国和英国从事非全日制工作的人员占15～64岁就业总人口的比重从15.6%升至19.4%，临时性就业人员占比从12.4%上升至14.3%[13]。由此带来的技能利用程度低、劳动生产率低等问题，都可能影响技能供给和技能绩效。

（三）制度安排和政策可达性影响了技能绩效发挥

欧盟的技能体系尚未充分发挥其治理效能，既体现在制度设计的不完善，如对中小企业的技能培训支持不足；也表现为政策设计良好但难以为特定人群带来实际利益，如技能培训服务对偏远地区和弱势人群的覆盖情况不理想等。

首先，对中小企业开展技能培训的支持不足，导致其应对市场转型的积极性不高。现代企业不仅是技能需求方，而且是劳动力再生产的重要场域，需要为员工提供技能培训使其适应新的生产需求。然而，受制度安排、资金保障等方面的限制，欧盟中小企业开展技能培训的情况并不理想。例如，2021年仅有11.2%的企业为信息通信技术专家提供了专业培训，19.7%的企业为普通工作人员提供了信息通信技术培训[14]。

其次，政策落实不充分导致技能发展的区域不均衡。2021年，欧盟城市人口和农村人口利用互联网与外界进行语音沟通的比例分别为71%和58%[15]，农村地区落后于城市地区。随着数字化的推进，越来越多的技能培训推广服务和招聘信息通过互联网发布，一些面试也会采用在线形式。偏远地区的低技能人群由于缺少网络沟通渠道，相对难以获得技能提升及高质量工作的机会。

再次，政策对技能弱势群体的可达性较差。技能弱势人群既包括受教育程度低、数字技能低、认知技能低的人群，也包括受过中高等教育但面临技能丧失或技能过时风险的人群。技能弱势群体的就业率往往较低。2020年，在欧盟27国以及英国、冰岛和挪威的20～24岁青年人群中，那些较早辍学或远离技能培训人员的劳动参与率仅为48%，低于平均水平10个百分点[16]。这些群体的潜在技能如果得不到激活，将较大影响技能总体供给水平。

此外，欧盟部分国家的教育体系改革落后、职业教育与市场需求脱节、移民政策对技能人才保护不足等现象也加剧了技能短缺，增加了技能短缺的治理难度。

三、欧洲技能年的行动方略：技能短缺的整体性治理

鉴于技能短缺的多维表征和复杂成因，需要将其作为一类社会风险进行整体性治理，风险治理主要涉及制度建设、文化建构、系统与环境关照三个维度[17]。首先，技能短缺引发不同形式的社会失范，需要建立一套有序的制度体系来提升相关主体对风险的预警能力和控制能力。其次，风险还被认为是一种文化现象，不同风险文化中的不同主体对同一风险的认知和处置是不同的，需要进行利益协调与分配。再次，技能风险的影响因素众多，需要观照其宏观环境并开展系统性治理。欧洲技能年的治理实践契合了风险治理理念，不仅从制度层面寻求突破，而且积极建构统合各方利益的技能风险认知文化，并致力于探索多元治理举措。

（一）推进多层次治理，构建技能短缺风险的全域治理体制

欧盟是兼有超国家层面（supra-national level）协调机制、国家层面（national level）合作机制和次国家层面（sub-national level）（地方政府、利益集团、非政府组织等）协调机制的独特政治体[18]，亦可视作一个谋求全域治理的政策共同体。基于共同体理念，第2023/936号决议规定欧洲技能年采取多层次共同参与的治理模式，从成员国、欧盟和国际三个层面进行协调合作以实现全域治理[19]。