法律调整视角下产教融合制度的执法与救济

摘 要 产教融合作为一种具体的社会关系，是促进产业部门与教育部门深度对接和合作过程中，以提高技术技能人才质量为目的，形成的政府、行业、企业、学校之间的权利义务关系，客观上能为法律所调整。产教融合作为一种教育法律关系，教育行为（育人行为）作为产教融合关系的客体符合教育法律关系客体的特殊性本质特征，产教融合关系的复杂性符合教育法律关系的综合性特征，产教融合关系内容的权利义务集中体现产教融合教育关系的法律化，产教融合是反映职业教育规律的社会关系。为克服教育执法弱化的软肋，产教融合执法需实现主体专门化、程序固定化、结果公开化和监督主体多元化。要解决职业教育法律“软化”问题，其路径在于建立申诉制度以保障企业和学校的申诉权，以及明晰法律救济的具体程序，以保障学校和企业等主体的权益。

关键词 产教融合；法律调整；关系；执法；救济

中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2024）12-0045-06

作为社会调整的基本方式和手段之一，法律调整是为确认、保护与发展某种社会关系而运用立法等一系列法律手段对社会关系施加的有规范性、组织性、效果性的作用，以满足经济基础的要求和社会制度的需要[1]。社会关系成为法律的调整对象，两个条件缺一不可：一是法律调整的可能性，即某一社会关系在客观上能为法律所调整；二是法律调整的必要性，即国家统治阶级主观上需要用法律调整这种社会关系。对于主体不遵守法律的违法和犯罪等行为而形成的社会关系，法律就通过拟制关系形态实施法律制裁等强制力硬性使已成的社会关系接受调整。产教融合作为一种具体的社会关系，是在促进产业部门与教育部门深度对接和合作过程中，以提高技术技能人才培养质量为目的，形成的政府、行业、企业、学校之间的权利义务关系，客观上能为法律所调整。“产教融合”的本质是实现产业链与人才链之间全要素、全方位集成整合、高度互补、彼此交融的一体化合作，促进产业与教育的深度对接与交叉融合以及技术技能人才供给侧与需求侧相匹配，依托国家的法律、经济、行政等手段而形成的政府、行业、产业（企业）、教育（学校）等主体之间的一种教育合作关系[2]。从法律调整而非从单纯立法去研究产教融合，具有两点优势。一是从理论角度上看，“法律调整”充实了法学理论的范畴体系，它不仅把法律现实中的各种现象——法律规范、法律关系、法律行为、法律责任等有机地串连起来，把它们作为一个整体加以研究，揭示其整体联系性、统一性、有序性和层次性，而且还着重从法律系统的运动状态中去认识它们，展现法律调整机制中诸环节、要素的相互联系、相互制约与相互作用，有助于更全面、更完整地认识产教融合法律现象。二是从方法论讲，法律调整以整体、动态的科学研究方法，用“活”法理论研究法律现象，与孤立、静态方法研究“纸面上法”相比，研究的范围更广、视角更全、深度更深，使对产教融合法律制度的研究不局限于法律的规范表层和现象形态，而是深入到立法价值、目的、基本原则等理性深度。法律调整是一种有组织、有程序、有结果的规范性活动，目的是对社会关系产生影响，实现社会有序的目的，具体到产教融合法律调整上，其目的在于维护技术技能人才结构供给秩序[3]。

一、产教融合是一种意志社会关系

法律调整的社会关系是一种意志社会关系。所谓意志社会关系是指通过人的意志行为产生或变化的社会关系。意志社会关系是与物质社会关系相对应的。物质社会关系是不以人的意志为转移的社会关系。法律对物质社会关系不具有调整能力，例如生产力决定生产关系，经济基础决定上层建筑等，对于这些物质社会关系，法律是无法改变。此外，人们的纯思想与纯感情的关系，法律也是不能调整的，例如法律不能规定人们喜欢什么，不能对人们的内心活动产生规制作用，而只能规定人们的外在行为；并且对人的非意志行为，如精神病人的行为和未成人的行为，法律也是无法调整。产教融合关系是政府、行业、企业、学校的意志行为，并具有自身的特殊性。

（一）产教融合行为主要是法人行为

产教融合的主体包括政府、行业组织、企业和学校，不具体涉及自然人。我国现行民法把法律主体分为自然人（个体工商户和农村承包经营户）、法人（营利法人、非营利法人、特别法人）、非法人组织三类。产教融合的主体主要是法人，其中政府属于特别法人，学校（公办、非营利民办）、行业组织属于非营利法人，企业、学校（营利性民办）属于营利法人。在产教融合中，从主体上看，政府的行为包括规划行为、管理行为、服务行为等；企业的行为包括举办职业学校行为、参与办学行为等；学校的行为包括协同育人行为、改革招生行为、治理改革行为等；行业组织的行为包括协调行为、服务行为等。

（二）产教融合主体的行为是由自身意志支配并具有一定目的性

“意志是社会主体的一种意愿、意图，即精神状态。意志的内容是在一定社会经济条件的影响下形成的。”[4]产教融合主体的行为也是其“意志”支配的。主体行为的目的在于作用于资源环境而获取资源。主体的行为使利益主体、主体的需要、需要指向的对象结合起来，构成了利益的现实状态。因此，主体的各种需要一般体现在行为的目的之中，即体现在主体的意志所期望得到的各种后果之中。产教融合主体的行为具有目的性，并体现一定的利益诉求。对政府来说，产教融合的利益诉求在于提高人力资源质量，服务经济社会发展；对企业来说，就是获得合格的技术技能人才；对于学校来说，就是培养出符合社会需要的技术技能人才。

（三）产教融合主体的行为与社会责任紧密相连

从理论上讲，主体的意志是自由的。但是，作为社会成员，主体的意志自由必须与一定的社会责任相联。从法学上讲，责任是一种法律行为的后果，体现国家强制力；从社会学上讲，责任是主体在社会生活中的地位和作用，体现了主体与社会、主体与他人之间的关系。产教融合主体的行为也不是随意的、任性的，而是在推进产教融合过程中，获得相对独立性和相对自由时，即享受一定权利时，也必须相应地承担社会责任，使自己的行为尽可能符合社会利益的要求，也就是要承担一定的义务。

二、产教融合是一种教育法律关系

教育法律关系是指教育法律规范在调整教育社会关系中所形成的主体之间的权利与义务关系，如政府与学校、学校与社会、教师与学生等主体之间的关系。教育法律关系是法律调整教育社会关系的产物，是教育社会关系在法律上的表现。教育法所调整的对象是国家机关行使教育行政权力及公民行使教育权利的过程中所发生的各种社会关系。就其性质而言，包括两类：一是纵向型法律关系，也称行政法律关系或行政关系；另一类是横向型的法律关系，也称民事法律关系或民事关系。教育法律关系像人的血管一样贯穿于教育法的全部内容之中，将教育法律规范串联成一个严谨、严密、严实的有机整体。作为一个理论范畴，教育法律关系是教育法理论的基础性问题，也是正确理解和贯彻教育法律的一把钥匙。教育法律关系的特性是指教育法律关系区别于其他法律关系所特有的属性，主要包括：客体是育人行为（教育性行为），关系的综合性、内容的教育性权利与义务等。产教融合作为一种特殊的教育关系，也具有以上特征，因此，产教融合是一种特殊的教育法律关系。

（一）教育行为（育人行为）作为产教融合关系的客体，符合教育法律关系客体的特殊性本质特征

一定的法律关系由法律关系主体、客体和内容构成。教育法律关系作为一种特殊的法律关系，其最大的特殊性就是客体的特殊。与其他的法律关系不同，教育法律关系的客体包括育人行为，即教育性行为。所谓教育性行为，就是指对教育活动的组成要素能产生影响的行为。教育活动由教育目的、教育者、受教育者、教育内容、教育手段、教育方法、教育组织形式、教育结构等基本要素组成。因此，教育性行为也就是教育主体对教育活动基本要素产生影响的行为。根据行为主体与教育要素之间的关系，教育性行为包括直接教育性行为和间接教育性行为。直接教育性行为指教育主体行为对教育客体产生直接影响的行为，如教师的教学活动等。间接教育性行为指主体对教育客体产生间接性影响的行为，实际上是通过影响直接教育性行为对教育活动基本组成要素产生影响。

产教融合的主要目的是通过深化改革，发挥企业的职业教育重要主体作用，促进技术技能人才培养的供给侧和产业发展的需求侧结构要素全方位对接与融合，以培养大批高素质技术技能人才，提高人力资源的质量。产教融合是通过政府制定政策，企业深度参与、中介组织协同等形成的政府、行业、学校、企业等主体之间的关系，既包括产教协同育人等直接性教育行为，也包括企业举办职业教育等间接性教育行为。因此，产教融合的客体特殊性符合教育法律关系客体的特殊性。

（二）产教融合关系的复杂性符合教育法律关系的综合性特征

教育法律关系不仅包括行政性法律关系，而且包括民事性质的法律关系，甚至有宪政性质的法律关系。从这种意义上看，教育法律关系不是一种单一性的法律关系，而是一种综合性法律关系。综合性是教育法律关系的第二大基本特征。教育关系的综合性和教育法律制度的综合性，决定了教育法律关系的综合性。教育关系，主要包括政府与学校、学校与教师、学校与学生、学校与社会、政府与教师、政府与学生、政府与社会等关系，呈现出错综复杂的状态。根据法律关系的性质，分别可划分为行政关系、民事关系及宪政关系。同时，由于教育法调整对象教育关系的综合性，客观需要由综合性（包括宪法、行政、民事、刑事）法律规范来调整，并综合采用民事、行政、刑事等制裁手段进行调整，发挥法律手段多样性的集成效应。总之，教育关系是综合复杂的，教育法律规范也是综合性的。

产教融合的主体包括政府部门、行业及中介组织、产业部门（企业）、教育部门（学校）等，在共同服务于提高技术技能人才质量过程中，形成了政府与行业、政府与企业、政府与学校、企业与学校等多重复杂交错的关系。这些关系既有政府与企业、政府与行业、政府与学校之间的行政法律关系，也包括企业与学校之间合作育人的民事（合同）关系。因此，产教融合是一种综合性法律关系。

（三）产教融合关系内容的权利义务集中体现产教融合教育关系的法律化

法律关系的内容就是主体的权利和义务。因此，教育法律关系以教育权利和教育义务为内容。权利义务的教育性是教育法律关系的第三个显著特征。教育关系作为发生在教育领域、以教育行为为客体的关系总和，通过法律调整后，就形成了教育法律关系。因此，教育法律关系的实质是教育关系的法律化。根据权利与义务的对等性原则，在教育法律关系中，法律关系主体不能只享有一定权利，还必须履行权利对应的义务。教育法律规范的确定，就是通过权利与义务的确定将主体的行为纳入教育法所调整的范围内，使法律主体成为教育权利的享有者和教育义务的履行者。因此，在法律上明确了主体的权利与义务，也就明确了法律调整的社会关系。

在产教融合关系中，政府享有规划、统筹、促进产教融合等权利，同时必须履行政策支持、资金保障等义务；企业享有举办职业教育等权利，同时必须履行参与职业教育等义务；学校享有育人等权利，同时必须履行加强服务供给等义务；等等，这些权利和义务就是产教融合关系的内容，是产教融合教育关系的法律化。

（四）产教融合是反映职业教育规律的社会关系

教育法律关系设定既要反映教育规律，也要服从教育规律。教育规律是制约教育发展的内在规定性，是教育法律关系设定的基础。教育立法科学性的标志之一就是教育法律关系能否反映教育规律。教育法律关系虽然体现国家意志，具有国家强制力，但必须反映教育自身的规律性和实际发展状况，否则难以实施。教育法律关系不是任意创造和消灭的，是不以人的意志为转移的。并不是所有的教育关系都可以转换为教育法律关系，只有符合统治阶级利益并为其认可且符合教育规律的教育关系才可能被法律所调整而转换为教育法律关系。产教融合是职业教育的根本特征，是教育与经济关系规律的集中体现。职业教育发展的历史表明，产教融合是职业教育健康快速发展的根本保障。

三、产教融合法律制度的执法力度