高质量教育体系建设背景下职普融通的内涵、困境与破解路径

摘 要 职普融通既是我国教育结构优化和教育体系完善的关键内容，也是推进教育高质量发展的重要举措。运用历史制度主义分析范式，以职普融通政策文本为基础，分析发现：职普融通政策经历前期渗透、探索推进、体系构建和深化发展四个时期；制度环境、社会需求和文化观念等构成职普融通政策变迁的深层结构；受退出成本、学习效应、协调效应和适应性预期影响，职普融通政策变迁体现出强劲的路径依赖特征，同时存在以重大事件为表现形式的“关键节点”。故政策制定者在推进职普融通政策创新时，需要完善配套政策体系，提升政策治理能力；健全多元主体参与机制，形成协同推进动力；优化政策实施环境，强化政策执行效力。

关键词 历史制度主义；职普融通；制度逻辑；政策变迁

中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2024）28-0013-07

党的二十大报告提出：“统筹职业教育、高等教育、继续教育协同创新，推进职普融通、产教融合、科教融汇”，从优先次序和语言表述来看，推进职普融通成为新时代教育理论研究与实践改革关注的重要课题。目前，研究职普融通的视角大体有两类。一类是偏理论的视角，主要是从教育哲学[1]、公民素质培养[2]、政策工具[3]、历史分析[4]、比较分析[5][6]等视角，或论述政策价值，展望变革趋势；或总结经验启示，指导实践改革。另一类是偏实践的视角，主要是从政策执行与实践改革等视角[7][8][9]，聚焦职普融通政策的实施成效或案例经验，进而发现问题并提出改进策略。总体来看，先行文献关注职普融通政策的静态分析较多，对职普融通政策变迁的动态分析相对较少，特别是对不同历史阶段职普融通政策的形成、变更和迭代背后所蕴含的深层结构因素，以及变迁过程中的路径依赖、动力机制等问题探讨稀缺。因此，本研究从历史制度主义视角出发，旨在通过考察新中国成立以来职普融通政策变迁的脉络、政策演进的内在逻辑，为建立纵向衔接、横向贯通的现代教育体系提供历史镜鉴，为职普融通政策的未来发展提供参考。

一、理论基础与分析框架

历史制度主义是在批判与继承旧制度主义和行为主义的基础上，融合了理性制度主义与社会学制度主义有益观点的基础上发展而来。历史制度主义作为新制度主义的三大流派之一，在制度和政策变迁分析中具有重要价值。历史制度主义以时间为轴标、以制度为变量，通过厘清制度变迁的历史脉络，解析制度产生与发展的内在规律，展现制度作为因变量和自变量所具备的显著特征，形成“宏观结构—中观制度—微观行动者”的分析范式。其一，深层结构分析。从宏观背景出发，强调制度包括政体或政治经济组织结构中的正式规则，以及社会规范、习俗、惯例等非正式制度，因而需要通过“长时段历史观”来分析影响制度演变的宏观环境，以阐释制度特殊的、复杂的变迁轨迹。其二，路径依赖分析。从中观制度视角，认为理性行动主体受退出成本、学习效应、协调效应以及适应性预期等影响，在现行制度中行动者能够获得“回报递增”，更倾向于维持原有制度，这样制度本身就会产生自我强化甚至锁定现象，使得制度变迁表现出历史继承性和延续性特征。其三，动力机制分析。从微观行动者视角，强调一旦制度供给与制度需求失衡达到一个“阈值临界点”，会导致现行制度复制受阻，特定制度场域中各行动集团力量基于“算计路径”考虑，采取行动以推动或阻碍制度变迁，其中“关键节点”决策对制度路径选择具有重要作用，为制度创新提供渐进式或断裂式变迁转折点。

本研究将历史制度主义应用到职普融通政策变迁分析中，不是囿于对抽象政策文本静态、主观的考察，而是为职普融通政策研究提供一个动态、结构化的分析框架。一是历史制度主义关注深层结构的阐释范式，有利于将职普融通政策变迁分析置于具体的政治、经济和文化等背景中。二是历史制度主义强调制度变迁的路径依赖，有利于解释职普融通政策变迁历程中的“惯性”问题。三是历史制度主义注重制度变迁的动力机制分析，有利于揭示职普融通政策“变”与“不变”的内在发生机制。由此可见，运用历史制度主义分析职普融通政策变迁历程、演进逻辑及其发展路向具有理论参照性。

二、职普融通政策的变迁历程

（一）以职教与普教双轨并举为特征的渗透时期（1949-1977年）

1949年，第一次全国教育工作会议提出，“中、小学教育，以巩固与提高为主”“中等学校着重向中等技术学校发展”。国家为快速恢复生产力，促进教育与生产劳动相结合，陆续颁布系列政策：《关于高小和初中毕业生从事劳动生产的宣传提纲》（1954年）《关于组织不能升学的高小和初中毕业生参加或准备参加劳动生产的指示》（1954年）《小学教学计划》（1955年）《关于普通学校实施基本生产技术教育的指示（草案）》（1956年）《关于加强中小学校毕业生劳动生产教育的通知》（1957年），特别指出中小学校不仅要开展劳动观念和劳动习惯教育，而且需进行基本生产技术教育。1963年，中共中央发布《关于讨论试行全日制中小学工作条例草案和对当前中小学教育工作几个问题的指示》，规定中小学教育要贯彻执行“两条腿走路”的方针，坚持普教与职教并举。

这一时期职业教育发展环境好，初步构建了以初等、中等职业教育为主体的职教体系，逐步形成职教与普教双轨并举的教育格局。但职业教育在中小学教育体系中尚未受到重视，在小学和初中阶段进行劳动、生产技术教育，目的在于解决高小和初中人员毕业后更好地从事生产劳动；高中教育阶段则是主要举办农业中学、职业中学、半工（农）半读等中等职业学校，试图推进中等职业学校与普通高中并行发展。总体来看，职普融通尚未作出相应的制度性安排。

（二）以教育结构与课程改革为特征的探索推进时期（1978-2000年）

1978年，党的十一届三中全会召开，我国进入改革开放和社会主义现代化建设的崭新阶段，为适应国家经济社会发展对各类技术技能人才的需求，职普融通政策侧重点转向中等教育结构改革和职业教育发展上。1980年，国务院批转教育部、国家劳动总局的《关于中等教育结构改革的报告》要求“从改革中等教育结构入手，通过转设部分高中为职业学校（农业中学、职业中学）、鼓励各行各业举办职业技术学校、办好技工学校和中等专业学校”等措施，推进普教与职教并举发展。1983年，教育部发布《关于改革城市中等教育结构、发展职业技术教育的意见》，对职普两种教育的占比提出具体要求，首次提出“中等职业学校和普通高中在校生比例大体相当”，也就是在高中阶段推行职教与普教两种教育形式。1985年，中共中央发布《关于教育体制改革的决定》，重申继续调整中等教育结构，发展职业技术教育，明确要求“逐步建立起一个从初级到高级、行业配套、结构合理，又能与普通教育相互沟通的职业技术教育体系”。1991年，国务院发布《关于大力发展职业技术教育的决定》，进一步指出要“建立相互沟通、相互衔接的职业技术教育体系的基本框架”。1994年，国家教委基础教育司颁发《普通中学职业指导纲要（试行）》，作为我国第一个普通中学职业指导的纲领性文件，明确规定“初、高中要设置职业指导课程”。同年，在农业部门推动“绿色证书工程”背景下，部分地方探索实施了农村初中渗透职业教育的改革试验。1996年9月1日，《中华人民共和国职业教育法》正式实施，要求“建立健全职业学校教育与职业培训并举，并与其他教育相互沟通、协调发展的职业教育体系”，职普融通实现了从笼统模糊向具体清晰、政策意见向法治保障转变。1999年，教育部颁布的《面向21世纪教育振兴行动计划》则要求推进高等教育与职业教育相互沟通，“逐步研究建立普通高等教育与职业技术教育之间的立交桥”。

这一时期职普融通政策探索涉及教育结构改革和课程内容渗透，重在夯实职教基础，完善职教体系框架，与普教相匹配，同时探索构建不同类型教育相互沟通、相互衔接的教育体制，为后续职普融通政策的科学化、体系化提供了路径遵循。

（三）以纵向衔接与横向沟通为特征的体系构建时期（2001-2016年）

新世纪以来，我国进入经济综合改革时期，面对经济结构转型和产业结构升级的新挑战，党的十六大提出了全面建设小康社会的战略决策和走新型工业化道路的发展要求，社会主义现代化建设对人才的要求也逐渐变成“高素质+高技能”双重标准，这为职普融通政策发展提供了空间。2001年国务院出台的《关于基础教育改革与发展的决定》和2002年国务院出台的《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》分别从基础教育和职业教育两方面，提出鼓励发展普教与职教沟通的高级中学；在高中阶段实施职教与普教相互沟通的综合课程教育试验；强化中等职业教育与高等职业教育，职业教育与普通教育、成人教育的衔接与沟通，这些措施对职普横向融通发挥了较大推动作用。2010年发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出：“构建体系完备的终身教育。学历教育和非学历教育协调发展，职业教育和普通教育相互沟通，职前教育和职后教育有效衔接”。纲要从终身教育角度，强调推进各级各类教育实现纵向衔接与横向沟通，为职普融通提供了系统制度安排。2014年教育部等六部门印发的《现代职业教育体系建设规划（2014-2020年）》和国务院印发的《关于加快发展现代职业教育的决定》规定，“构建从中职、专科、本科到专业学位研究生的培养体系；建立职教和普教双向沟通的桥梁，细化普通学校与职业院校沟通机制，以搭建人才培养‘立交桥’，推动普职教育贯通协调发展”。

这一时期从职普纵向与横向“相互沟通”角度出发，既理顺了职业教育和其他各类教育的关系，倡导构建不同类型教育间人才成长的“立交桥”，也提出了课程互设、学分互认、学生互转等实践操作，对实现职普融通政策进行了系统改革。客观来讲，职普融通政策在理念和实践上体现出从表面走向内里、增量调整和存量优化相互交织的态势，职普融通政策体系初步形成。

（四）以同等地位与合法确立为特征的深化发展时期（2017年以来）

党的十九大报告指出“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期”，面对系列“强国”目标的实现，各行各业对创新型、应用型和复合型人才需求越来越紧迫，职普融通的地位和作用得到社会各界前所未有的重视。2017年，教育部等四部门联合发布《高中阶段教育普及攻坚计划（2017-2020年）》，提出“探索发展综合高中，完善课程实施、学籍管理、考试招生等方面支持政策，实行普职融通，为学生提供更多选择机会”，这是国家重大教育政策中首次出现职教与普教“融通”的表述。2019年，国务院印发的《国家职业教育改革实施方案》指出：“职业教育与普通教育是两种不同教育类型，具有同等重要地位。”该定位确立了我国“一体两翼”现代职业教育体系，标志职普教育关系发展进入新阶段。2020年，中共中央发布的《关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》提出：“加大人力资本投入，增强职业技术教育适应性，深化职普融通、产教融合、校企合作，探索中国特色学徒制，大力培养技术技能人才”，“职普融通”第一次出现在中国共产党全国代表大会的文件中，从“普职融通”到“职普融通”，语词优先次序的变化体现了发展高质量职业教育的亟须诉求。2021年，中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》规定：“推进不同层次职业教育纵向贯通”“促进不同类型教育横向融通”，明确了职普融通拓展至“基础—中等—高等”教育体系的全阶段。2022年，新修订施行的《中华人民共和国职业教育法》首次以法律形式再次重申了职教与普教的同等地位，为职普融通多层次、多样化发展提供了法律支撑。2024年7月，党的二十届三中全会提出要深化教育综合改革，为加快构建职普融通、产教融合的职业教育体系指明方向。

这一时期职普融通政策不仅重视纵向衔接，而且突出横向融通的要求，并确立了职业教育的类型定位，为学生搭建了多样化选择、多路径成才的“立交桥”。由此可见，职普融通政策视域趋向完整，政策载体更加丰富，重点解决了“融什么通什么”的难题，职普联系程度从沟通转向融通，所处学段从阶段转向全程，措施内容从散点转向线面。

三、职普融通政策的演进逻辑

（一）社会基础与政府主导：职普融通政策变迁的深层结构

1.制度环境的宏观约束与外部驱动

新中国成立以来，第一次全国教育工作会议确定了教育工作总方针，随即教育事业进行整顿与发展工作，发展相对独立的职业教育成为政策制定者的理性选择，职教与普教双轨并行发展的制度形态逐步形成。1978年，党的十一届三中全会作出改革开放的重大决策，国内外宏观环境明显改善，政策制定者旨在通过开展中等教育结构和农村教育综合改革，推进实施素质教育，并以此强化职教和普教配套程度，逐步建立职业教育的初等、中等和高等教育三个阶段，分别对应普教初中、高中和高等教育的办学体系，职普教育在融通路径与内容探索上打开了新局面。进入21世纪，随着我国加入世界贸易组织，人才强国战略写进《中国共产党章程》和党的十七大报告之中，为加快从人口大国转向人力资源强国，迫切需要培养不同层次与不同类型的高质量人才，职普融通政策也要进行适时调整，“构建职普沟通的职业教育体系”成为教育发展的重点。2012年，党的十八大提出要“努力办好人民满意的教育”，满足社会对不同类型教育需求，通过加速教育领域综合改革，加强教育体系内循环，加快推进教育现代化，把“加快现代职业教育体系建设”列入全面深化改革战略部署的重要内容之一，明确职教与普教同等重要地位，有效促进了职普纵向衔接与横向融通。党的二十大报告更是提出要加快高质量教育体系、学习型社会和学习型大国建设，为职普融通政策体系的完善与创新指明了方向。因而职普融通政策变迁受到制度环境的深刻影响，体现出政策驱动的典型特征。