多重制度逻辑框架下高职院校治理的现实审思与实践路向

摘 要 高职院校治理是一种多元主体共同完成的集体实践。不同主体的制度逻辑诱发了各自不同的行为方式，表现为从单一走向多元的演进逻辑、从管制走向善治的方法逻辑和从行政主导走向依法治理的路径逻辑。现实中由于制度的缺位、治理理念的冲突、治理资源的矛盾等，国家、地方政府、职业院校和企业呈现出不同的问题。可以通过构建多元融合共治的管理体系，建构多元主体“协作—共生”的运行机制和“大数据”共享的一体化考核机制，深层次地达成多方利益共融共享，实现高职院校治理现代化。

关键词 多重制度逻辑；高职院校；治理现代化

中图分类号 G718.5 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2024）30-0052-06

党的十八届三中全会首次提出推进国家治理体系和治理能力现代化，此后国务院、教育部密集出台文件，反复强调高职院校要推进治理体系建设，实现治理能力现代化，这是国家治理体系建设大背景下对高职院校建设、管理和改革的新要求、新常态[1]。高职院校的治理实际上是一种由多元主体共同完成的集体行动实践。目前，对其研究大多集中于优化高职院校治理结构、治理体系、治理能力、治理模式等，且一般将治理问题归纳于中央、地方政府、学校、行业企业等不同主体制度的不足与无效。实际上，超越社会环境抽象地讨论某一主体行为常常会导致对该行为的片面认识或误读，某个主体的行为效果固然取决于制度体系的优劣，其实主体对自身责、权、利等相关变量的考量，也会对行为本身产生深刻的影响。因此，从多重制度逻辑入手，探索高职院校治理中各多元主体在现有组织场域中依循何种逻辑参与其中，彼此产生了哪些实践冲突并如何调节，是解决问题的一种思路。

一、多重制度逻辑下高职院校治理的分析框架

全球治理委员会认为，治理是“或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程”[2]。由于只研究单一场域的制度安排和单个主体的行动方式，无法揭示多元主体行为的原因及相互间作用的方式和规律，所以将多重制度逻辑分析方法引入高职院校治理实践中，通过梳理高职院校治理的发展轨迹，从历史维度和结构维度，分析不同历史阶段多元主体所表现出的制度逻辑的制约。历史维度主要分析主体逻辑、目标逻辑和路径逻辑，回答谁来治理、治理什么和怎么治理的问题。结构维度主要分析中央政府的国家逻辑、地方政府的绩效逻辑、高职院校的人才培养逻辑和行业企业的市场逻辑，回答多元主体在多重逻辑框架下的相互关联与影响。

（一）从单一主体走向多元主体的演进逻辑

自1949年起，为了适应高度集中的计划管理体制，职业教育采用“政府—学校”管理模式，通过行政手段对教育资源进行控制和分配，政府是单一管理主体。其后，充分遵循职业教育的“跨界”特征，政府逐步简政放权，职业学校、行业企业等多元主体逐渐参与高职院校治理。治理主体开始从单一走向多元，政府逐渐从微观管理、直接干预中脱离，更加侧重宏观调控、间接治理。行业企业和各类社会组织的参与程度越来越高，职业院校与经济社会的联系更加紧密，培养更符合经济发展要求、更全面发展的人逐步成为了现阶段职业院校治理的新方向。

（二）从管制走向善治的方法逻辑

20世纪90年代，我国基本上完成了高职教育宏观管理体制的改革和布局调整，尝试由国家本位转向市场本位，但“全能政府”“管制型政府”和“权力政府”的情况仍然持续存在[3]。为此，国家相继出台系列简政放权、加快转变政府职能的措施，提出要“提升学校治理水平”，各高职院校在加快章程建设的基础上，逐步健全了董事会、理事会、学术委员会、职工代表大会等机构建设，力求实现公共利益最大化的院校治理。高职院校治理开始由“令行禁止”转向“以人为本”，由“硬法”管制转向“软法”善治，由“自上而下”碎片化的治理转向“合作互动”追求公共利益最大化的治理。

（三）从行政主导走向依法治理的路径逻辑

新中国成立初期，在学习苏联教育经验的基础上，我国逐步确立了政府对高校的全面管制。这种管理方式将教学视为行政任务，强调“命令—控制”管辖下行政主体的强权和行政相对人的服从。1978年，《人民日报》呼吁“教育部门不要只用行政手段管理学校”，国家逐步开始简政放权，从法律层面规定了高校办学自主权，对专业设置、教学计划制定、教材选编等逐步开放。党的十八大以来，政府更是多次发文推动高职院校治理现代化，2022年新修订施行的《中华人民共和国职业教育法》提出“职业学校应当依法办学，政府逐渐减少对职业教育的直接干预”[4]，从法律层面将院校治理的多元主体从边缘位置拉向中心，开始走向依法治理。

二、多重制度逻辑下高职院校治理的问题审思

制度逻辑是某一领域中稳定存在的制度安排和相应的行动机制[5]。结合我国高职院校从管理到治理、从管制到善治、从单一主体到多元主体的发展历程，可以发现中央政府、地方政府、学校、行业企业等多元主体，在相互博弈、协商、妥协中，因各自不同的利益偏好和制度制约，形成了各自不同的发展逻辑。

（一）国家的逻辑

国家是社会整体利益的代表，通过建立制度体系、优化体制机制等引导和约束高职院校提升治理能力和水平，但在实施过程中，受到历史条件和现实环境的制约，呈现出制度供给失衡、价值导向冲突等不足。

1.弱意义“合法性”机制使然的制度缺位

新制度主义认为社会制度环境具有“合法性”机制，且对其进行了二元解构。弱意义“合法性”机制认为，制度通过资源分配影响组织的行动，制度环境并非组织行为的决定性因素，而是现实利益诱导下的适应性行为和有意识的行动[6]。当前，国家常通过项目、拨款等资源配置方式鼓励和引导高职院校开展治理活动，如创新发展行动计划中“完善院校治理结构”、“双高计划”中“提升学校治理水平”等。这种方式具有市场竞争的激励机制，投入资源后产出成果更高，因此广受青睐。但项目式的“资源再分配”也会对院校治理模式产生新的冲击，国家往往因为拥有不可替代的资源、信息和权力，而逐步转化为专项意义上的独立王国，中央与地方、强者与弱者之间的对立越发明显[7]。

2.现代治理观念与传统行政规制交织的单向度治理

近年来，下放权力、改变政府单一管理主体局面，特别是解构过度集权、行政本位的管理方式，构建治理共同体与共治模式，成为教育治理的中心议题[8]。中央政府一直在寻求摒弃单一封闭的管理体制机制，建立开放多元、协商互动的治理方式，并极力扩大社会组织参与高职院校治理的空间。但实际上政府推动的外部动机远远高于市场需求的内生动机。政府力量在办学过程中占据绝对主导地位，由政府制定改革的内容和形式，并通过纵向的行政关系自上而下地实施改革行为。即便是因为国家整体管理体制改革的需要，政府将部分权力如教师的评聘等下放给高职院校，但其改革初衷都来源于自上而下的“单向度”决策。各类治理改革中高职院校所呈现出的进取反应，也多出于对国家政策的“积极折射”，而非来源于对职业教育内在规律的领悟和适应教育市场变化的迫切要求。

3.强烈的绩效需求与匮乏的治理资源并行的“运动式治理”

随着国家对高技能人才需求不断提高，相关部门的绩效压力大大增强，为完成这种超高目标，“运动式治理”成为高职院校治理常用的一种方式。这种强烈绩效需求导向下的“运动式治理”，产生原因颇多，但治理资源的匮乏是重要原因之一。我国高职院校生存发展主要依靠政府财政性投入，但目前投入并非完全充足，就内部纵向比较而言，财政性经费投入绝对值逐年增加，但其占GDP比例偏低；且师资有较大缺口，如果按18∶1的生师比标准测算，2022年我国高职院校专任教师数量缺口约为31万人[9]。

由于治理资源的不足，中央政府为了实现高绩效水平，很容易暂时搁置甚至牺牲其他发展目标，采用更强的动力把人员和整个组织网络动员起来，用近似于突击的方式，实施“运动式治理”。这种方式虽然能够快速集中人力物力缓解绩效压力，但因其非常规应急属性，各种治理矛盾和问题并未因“运动”而有所减少，反而会对社会组织的规范运行带来消极影响，使常态化的管理体制和机制陷入困境之中。

（二）地方政府的逻辑

1.“为增长而竞争”激励模式下的“数字工程”

地方政府作为中央政府的代理人，遵循“向上负责、向下授权”的治理模式。新中国成立以来，中央和地方的管理权限历经多次“收放循环”，但其治理模式并未发生根本性改变。在这一既定模式下，中央政府往往通过“多代理人”相互竞争来推动治理改革。如分配给地方政府多重治理任务，并设计出一整套指标评判治理成效，运用各类资源的支持吸引地方政府强化改革。

在这种“为增长而竞争”的激励模式下，能够以数字化衡量的绩效指标被高度重视，而对那些社会公平、教育服务质量等社会福利性目标明显重视度不够。这种过分关注“数字化指标体系”的治理改革，对治理使命、整体结构的实现度严重不足，增加了“短时间内调动大量资源，变相为某些群体趁机谋取利益提供机会，造成高昂的治理成本”等隐患。因此，就地方政府而言，治理改革关注的重点不应该是资源分配本身，而应该是如何通过资源整合与分配去推动多元主体价值的实现；治理改革不应该是资源的竞争，而应该是制度的竞争，不能简单粗暴地将治理等同于完成指标和获取资源。

2.压力型体制下的政策变通执行

在这种“向上负责、向下授权”的压力型体制中，地方政府作为本行政区域内高职教育的重要决策者和利益获得者，既要遵循中央政府的意志，又要彰显自身意志，维护自身利益。由于“任何一项教育政策执行都是在利益博弈中完成的，是一个充满着连续不断的交易、谈判和政治互动的复杂过程”[10]，地方政府往往会追求地区、部门、个人利益的最大化，当其发现执行中央政策会面临地方利益的损失时，极有可能采取各种变通执行方式，以部分政策的形式化执行来掩盖治理资源的不足，以适应“必须有效”的顶格管理诉求[11]。如在实际执行过程中，替换政策目标和内涵，以材料文本代替改革实践，降低执行力度；加入地方做法或经验，夹带新的政策，捆绑实现地方利益；用个别院校的案例、成果替代区域的、整体的成效；用特殊的、区域性的、非制度化的治理方式代替中央政府全国的、普遍的、强制的治理方式，导致治理效能低下，增加治理失控的风险。

3.利益博弈中的政策“观望”执行

根据“委托—代理”理论，中央政府属于委托人，地方政府属于代理人，在双方契约合同（中央顶层设计）的基础上各自行动[12]。在这种不完全契约情况下，地方政府呈现双重角色。一方面，根据自身情况将中央政府的政策任务具化为地方政策和实施目标；另一方面，将本级任务目标下达给下级政府。在此背景下，地方政府的自主选择性得到空前强化，当地方对中央的契约认同度不高时，会考虑以较低的成本隐藏信息，以保护自身利益。当其认为中央政策对自身利益增加没有积极影响反而需要付出较高成本时，则会持续“观望”一直拖延，并往往通过所谓的“红头文件”来阻挠既定教育政策，或互不协作或相互推诿，加剧地方政府之间、各个部门之间的利益矛盾冲突，导致教育治理的滞后和无序。

（三）职业院校的逻辑

1.“紧张”行政关系下的多元主体松散协作

我国现行高职院校治理中，呈现出较为“紧张”的行政关系。政府在治理改革中占据主导地位，运用外部行政授权推动院校治理。这种授权治理呈现出鲜明的等级化倾向，政府是上级、领导者，学校是下级、执行者，政府自上而下通过各类“纲要”“通知”“意见”等政策文件传达国家意志，学校是政府委派的以知识生产为属性的附属行政组织，完成上级人才培养、科学研究和服务社会的指令[13]。政府主管部门以政策驱动规范专业设置与评估、项目审批、招生指标等一系列办学日常工作，学校的生存发展高度依赖政府资源。行政系统的层级观念高度渗透于高职教育系统管理中，学校附庸于政府的庇护。在这种相对“紧张”的关系下，院校治理表现出一种多元主体松散协作的状态。社会组织参与治理的空间有限，虽然各高职院校在人才培养、专业建设、课程建设等方面或多或少地吸纳了多元主体的意见建议，但由于外部管理环境的强制约性，在跨界多元主体的确权、放权、分权上尚未实现从目标到结果的整合转换，只能进行院校内部的“有限修补”。对理事会、混合所有制、职教集团等多模式协同治理实现程度不够，多主体协作治理的优势和效度不足。