政策工具理论视角下欧盟终身学习数字化政策目标、实践逻辑及经验镜鉴

摘 要 欧盟终身学习数字化政策目标，从个人发展看，是提升数字化知识、技能与态度，以更好地适应数字化时代的工作、学习与生活；从数字权利看，政策目标指向反社会排斥，着力推进数字化公平、包容与安全；从数字化与绿色化关系看，政策目标要求实现二者有机统一；从国际竞争看，政策目标核心是建设一个更具活力与竞争力的欧洲。运用政策工具理论分析，供给型政策推动、需求型政策拉动、环境型政策保障，及其相互促进的关系，形塑欧盟终身学习数字化实践逻辑，促进其演化发展进程。检视欧盟终身学习数字化实践过程，我国应提高认识，加快建设全民数字化终身学习体系；打造平台，运用技术支撑终身学习数字化转型；提升师资水平，加强终身学习数字化效果评估；构建终身学习数字化新生态。

关键词 欧盟；终身学习；数字化；供给型政策；需求型政策；环境型政策

中图分类号 G719.1 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2024）30-0073-08

一、问题提出

数字化时代，终身学习数字化转型已成为一个备受人们关注的国际性话题。党的二十大报告指出，“推进教育数字化，建设全民终身学习的学习型社会、学习型大国”[1]。这为我国加快推进学习型社会、学习型大国进程提供了遵循。在新的“数字革命”背景下，数字化技术日新月异、加速迭代升级。互联网、区块链、云计算、大数据、人工智能等现代信息技术日益渗入经济、文化、社会、生态、教育等各个领域，深刻改变着人类的生产、生活以及学习与思维方式。当今世界，数字信息技术驱动全球教育体系变革，为世界各国经济社会竞相发展注入新动能、开辟新赛道。20世纪70年代初，联合国教科文组织在《学会生存——教育世界的今天和明天》报告中首次提出“终身学习”概念，而后迅速在世界范围内引起积极反响，成为各国教育改革与终身学习发展的重要理念。经过50余年探索，终身学习的内涵不断发展，终身学习的价值不断丰富，终身学习的实践不断创新[2]。针对终身学习及其数字化发展问题，欧盟先后制定了《马斯特里赫特条约》《里斯本战略》《欧洲2020》等政策，着眼于全面提升教育品质、提高辍学者和低技能青年就业素养，实施软性治理推进政策转移等措施，把终身学习政策视为具有强大动力学功能的反社会排斥工具[3]。在数字化快速发展时代，以开阔视野研究欧盟终身学习数字化转型政策目标与实践逻辑，汲取其经验教训，对我国加快建设学习型社会、学习型强国具有一定镜鉴价值。

近年来，学术界围绕欧盟终身学习数字化政策展开研究，主要涉及政策背景与作用、内涵与目标、能力框架与建构、面临困境与路径等方面。在背景作用方面，李少兰等人认为，经济危机、气候变化、技能转型等不确定性，以及欧盟国家区域协调合作应对经济发展对人力资源的需求，彰显了终身学习重要价值[4]。陈丽等人则从人类生存教育服务方式、组织管理效能提升的组织管理方式、人类可持续发展的社会治理方式维度，把握和理解终身学习重要功能[5]。高益民等人认为，欧盟自成立以来，面对经济发展缓慢、知识社会兴起、经济全球化、人口老龄化以及青壮年劳动力不断萎缩等不同时期出现的多种发展形势，出台了诸多终身学习政策，力图解决经济社会发展中存在的各种问题[6]。在内涵目标与演化过程方面，高小军等人研究了欧盟终身学习政策提出、发展、演变的历程，认为欧盟“终身学习”概念经历了“成人教育”“回归教育”“继续教育”“终身教育”等概念上的演变过程，并根据欧盟终身学习关键政策的出台和发展样态，将其划分为铺垫期、成长期、高峰期及深化期[7]。联合国教科文组织从受教育权角度界定终身学习概念。2021年，联合国教科文组织发布《一起重新构想我们的未来：为教育打造新的社会契约》报告，提出“为教育打造新的社会契约，必须仍以《世界人权宣言》第26条规定的受教育权为基础，而且必须将其拓展以涵盖终身接受优质教育的权利”作为两大原则之一；倡导各国“将受教育权内涵扩展至终身学习、时时处处可学”[8]。陈晓雨从反社会排斥工具视角理解欧盟终身学习政策目标。其研究认为，欧盟一系列终身学习政策与战略，就是为了通过全面提升教育品质、提升辍学者与低技能青年就业素养、软性治理推进政策转移等举措以应对社会排斥[9]。也有国外学者认为，欧盟终身学习政策目标指向社会包容与教育公平。当终身教育向终身学习转变时，教育的责任更多地从国家转移到个人[10]。从集体资格到个人能力映射着政策变化的影响[11]。新自由主义共识导致的结果是大量失业、贫困蔓延、就业无保障的普遍化和薪资水平的急剧下降，同时社会不平等加剧，破产率上升[12]。其结果是，越来越多的弱势群体被边缘化，他们本该享受的教育、文化和发展的权利被剥夺，以边缘和脆弱的方式挑战既定的新自由主义治理的主导地位及其后果[13]。因而，终身学习要注重提高弱势群体的能力，以公平与包容满足其生存与发展需要。在欧盟终身学习能力与框架建构研究方面，兰国帅等人认为，欧盟颁布相关文件确立公民终身学习八种关键能力。能力参考框架包括面向个体、专业人员和组织的终身学习能力框架并及时更新。欧盟终身学习能力框架已成为国际上权威的参考框架[14]。在欧盟终身学习数字化推进措施及其在欧盟国家扩散方面，桂敏运用制度学习视角分析欧盟在成员国推行终身学习数字化政策实践过程，认为欧盟并未全盘移植其他国际组织终身学习理念，而是结合欧盟实际进行内容选择与政策迁移，并借助“开放合作方式”机制与欧洲教育区设想，帮助成员国接纳并实施终身学习政策[15]。

国内外学术界对欧盟终身学习数字化政策的研究，涉及到研究领域的一些主要方面，也拓展了人们对这一课题研究的眼界。特别是对欧盟终身学习能力框架的研究，对我国尽快建立符合国情、学情的终身学习能力框架具有重要借鉴作用。但是，梳理学术界欧盟终身学习现有研究成果，发现对欧盟推动终身学习政策实践过程中的数字化政策目标，特别是政策实施过程中数字化政策实践逻辑的研究成果还不够充分。研究发现，运用政策工具理论分析欧盟终身学习数字化转型政策实施过程，供给型政策、需求型政策、环境型政策发挥了重要功能，体现了欧盟终身学习数字化转型政策实施的实践逻辑。全面审视欧盟终身学习数字化转型政策目标与实践逻辑，可以为我国建设“学习型社会”“学习型强国”提供有益镜鉴。

二、理论基础

政策工具理论起源于20世纪50至80年代，尽管目前政策工具概念还没有取得学界共识，但学界却经常运用其解释、预测目标人群公共行为。莱斯特·萨拉蒙（Lester Salamon）认为，政策工具是一种可识别的方法，运用该方法可以促使集体行动得以组织，进而解决公共问题[16]。迈克尔·豪利特（Michael Howlett）注重政策工具与外界环境的互动关系，强调政府决策作用与社会及其所提供产品和服务的性质、类型、数量、分配相关[17]。埃弗特·韦唐（Evert Vedung）将政策工具视作政府旨在获得支持、推动或防止社会变革而行使权力的系列技术手段[18]。虽然学界以不同视角与维度界定政策工具含义，但都承认政策工具是政府针对公共事务所实施的某种行为选择。

对于政策类型划分，布鲁斯·多恩（Bruce Doern）和理查德·菲德（Richard Phidd）根据政策制定主体执行政策主观意愿的动态过程，将其区分为最不具强制性的管理工具与最具强制性的管理工具，并认为是一个由前者逐渐到后者的动态过程[19]。安妮·施耐德（Anne Schneider）和海伦·英格拉姆（Helen Ingram）基于政策工具实施过程中政府的引导方式，将其划分为权威、激励、能力建设、劝说和学习五类工具[20]。克里斯托弗·胡德（Christopher Hood）根据政府掌握的资源，将政策工具区分为信息、财力、权威以及组织四种类型[21]。罗伊·罗斯威尔（Roy Rothwell）和沃尔特·泽格维尔德（Walter Zegveld）通过技术创新政策研究，把政策工具划分为供给型、环境型和需求型（下文简称“罗氏政策工具”）[22]。

国外学者根据不同研究视角对政策工具类型做了划分，对研究不同领域的社会问题均有所启发。其中“罗氏政策工具”分析创新政策，并将政策工具类型区分为供给型政策工具、需求性政策工具与环境性政策工具，对分析欧盟终身学习数字化转型政策具有较强的解释力与契合性。其一，时代特征的契合性。“罗氏政策工具”是通过分析英国、荷兰、日本等国家再工业化与技术水平问题过程中提出的。而数字化技术是后工业化时代新科技革命中具有代表性的关键技术，也是新科技革命的重要标志之一。欧盟实施终身学习数字化政策，正是为了更好适应数字化技术快速发展要求，全面提高公民数字化素养以及劳动力技术水平。因而，运用“罗氏政策工具”分析欧盟终身学习数字化政策，具有时代特征上的契合性。其二，研究目标的契合性。“罗氏政策工具”的研究目标是通过对技术创新政策研究推动政策工具更好服务于技术创新实践；而欧盟终身学习数字化政策目标，也正是要适应数字化技术创新发展要求，充分利用日新月异的数字技术（应用程序、平台、软件等）来改进和完善教育与培训；让所有公民获得数字能力（知识、技能和态度），以便他们在以数字技术为媒介的世界里生活、学习、工作与发展[23]。因而，二者在研究目标上具有契合性。其三，政策工具类型的契合性。“罗氏政策工具”类型的供给型政策工具、需求型政策工具与环境型政策工具，可用以分析欧盟终身学习数字化转型政策的实践逻辑。运用“供给型—环境型—需求型”政策工具研究欧盟终身学习数字化政策实践逻辑，将其政策制定、执行路径按照供给型政策工具、需求型政策工具、环境型政策工具分类，符合欧盟终身学习数字化政策运行轨迹，对其政策实践逻辑具有相应的解释力。其中，供给型政策工具是指欧盟国家在推进终身学习数字化转型过程中所投入的资金、信息、服务、培训、基础设施等，主要体现政策工具的推动作用；环境型政策工具是指欧盟国家为实现终身学习数字化的高质量和可持续发展，通过制定目标规划、实施对策、强化法律管制、注重考核评估等手段来调控终身学习数字化政策转型方向；需求型政策工具是指欧盟国家以政府采购、服务外包、示范工程等形式来满足社会及民众对终身学习数字化的需求，表现为拉动效应。

三、欧盟终身学习数字化政策目标

随着数字化技术发展，欧盟终身学习数字化转型政策目标也有一个逐步提升演进的过程。早在20世纪70年代，亚太经济合作组织（OECD）就开始关注终身教育，提出了一系列倡议和策略行动，从强调“回归教育”到强调“全民终身学习”[24]。欧盟在20世纪90年代陆续出台终身学习发展战略。1995年发表《教学与学习：迈向学习化社会》白皮书；1996年确立“欧洲学习年”；2000年里斯本会议确立“要把欧洲建设成世界上最具竞争力和最有活力的知识经济，保持可持续性经济增长，有更多更好工作机会，社会更具凝聚力的战略目标”[25]；2002年欧盟理事会发表“终身学习质量指标报告”，欧盟各国教育部长通过《哥本哈根宣言》，制定了一系列认证非正规非正式学习的共同原则；随着数字化技术发展日益加快，2006年欧盟决定启动公民终身学习数字化能力框架；2007年欧盟议会和理事会主席联合签发《终身学习的关键能力：一个欧洲参考框架》，并把公民数字胜任能力作为核心能力之一[26]；2013年，欧盟第一次正式发布公民数字胜任力框架1.0，并逐步出台“企业数字化胜任能力框架”“教育工作者数字化胜任能力框架”“消费者数字化胜任能力框架”等多个官方文件。

根据数字化转型对公民终身学习数字化能力提升的新要求，欧盟对公民终身学习数字化能力要求也越来越高。2007年欧盟委员会把公民数字化胜任能力解释为，“公民所具有的能够在日常工作生活中使用的基本信息通信技能”[27]。在2017年公民数字胜任力框架2.1中进一步拓展更新了这一概念表述，指出公民数字化胜任能力是“公民能批判性和创造性并且自由地使用通信技术来实现与工作、学习、生活、休闲、社会参与等相关目标的技能”[28]。欧盟终身学习数字化胜任能力概念内涵不断演进，其目标要求也随着数字化技术发展而不断提升。2021年3月9日，欧盟委员会发布《2030数字指南针：数字十年的欧洲之路》[29]。公民终身学习数字化目标要求更高、更具可操作性。具体目标见表1。