政策工具视角下我国现代职业教育体系建设改革

摘 要 以中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化现代职业教育体系建设改革的意见》为研究对象，构建以政策工具分类为X轴、现代职业教育体系建设改革要素为Y轴的“政策工具·要素链”二维框架，通过二维框架分析我国现代职业教育体系建设改革政策的潜在问题。从政策工具维度看，《意见》对政策工具的配置较为齐全，但各个政策工具之间存在较大差异，权威型政策工具使用最多，激励型与能力型以及象征与规劝型政策工具使用恰当，但象征与规劝型政策工具内部结构差异较大，学习型政策工具使用相对欠缺；从要素链维度看，《意见》由育人理念、人才培养、产教融合、体制机制、师资建设、区域发展和保障制度七个方面组成，但不同要素链之间占比存在较大差异，对育人理念、人才培养与区域发展要素关注不够。为此，政策制定者应进一步重视政策工具的内部组成结构，适当增加学习型政策工具的使用，弥补相关要素链中政策工具配置的“短板”，注重政策工具与要素链的耦合，进一步推动《意见》的贯彻执行。

关键词 职业教育；现代职业教育体系；政策工具；要素链；文本分析

中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2023）09-0038-08

一、问题的提出

2022年12月21日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化现代职业教育体系建设改革的意见》（以下简称《意见》），旨在持续推进现代职业教育体系建设改革，优化职业教育类型定位[1]。当前，由于中等职业教育存量不足而导致职业教育人才供应链割裂隐患尚存、国家资历框架与劳动力市场交互机制脱钩、校企合作缺乏利益共生机制、产教融合政策依赖明显[2]等仍是现代职业教育体系建设改革不可回避的重要问题。为突破制约现代职业教育体系建设改革的困境，需要充分依靠职业教育政策的引领与指导，通过政策的制定与执行，促进职业教育高质量发展，实现现代职业教育体系的全面确立。因此，本研究构建了以政策工具分类为X轴、现代职业教育体系建设改革政策要素为Y轴的“政策工具·要素链”二维框架，深入剖析《意见》，明晰与预判《意见》对我国现代职业教育体系建设改革的重要促进作用与潜在风险和问题，并以此尝试提出具有针对性与可操作性的政策建议，为我国现代职业教育体系建设改革与发展提供理论参考。

二、“政策工具·要素链”二维框架的建构

（一）构建基础：政策工具理论

政策工具理论的相关研究起源于20世纪80年代，前期研究以政策工具的涵义和特点为主，后期研究转向政策工具分类等相关研究[3]。作为连结政策制定和政策执行的重要机制，政策工具近几十年来已成为政策过程研究的主要议题，当前最具代表性的政策工具分类研究主要有四种：一是迈克尔·豪利（M.Howlett）和M·拉米什（M.Ramesh）的政策工具分类；二是埃尔莫尔（Richard F.Elmore）和麦克唐纳尔（Lorraine M.McDonnell）的政策工具分类；三是英格拉姆（Helen Ingram）和施奈德（Anne Schneider）的政策工具分类；四是泽福尔·德（Zegveld）和罗斯维尔（Rothwell）的政策工具分类[4]。

不同政策工具分类方式各具特色，选择政策工具必须充分考量政策目标。现代职业教育体系建设改革政策涉及的要素较为丰富，选取的政策工具应至少包含权威型政策工具、能力型政策工具、激励型政策工具等。英格拉姆和施奈德将政策工具划分成权威型、激励型、能力型、学习型以及象征与规劝型五种，此种划分方式有利于政策研究者预测政策的使用效果及其影响[5]，且便于构建“政策工具·要素链”二维分析框架。基于此，本研究选取英格拉姆和施耐德的政策工具分类方法，并将现代职业教育体系建设改革的要素纳入该分析框架，构建基于《意见》的“政策工具·要素链”二维分析框架。

（二）X轴：政策工具维度

X轴属于政策工具维度。按照英格拉姆和施奈德的政策工具分类，权威型政策工具主要是指通过权力手段强制或禁止政策执行者执行的一种具有规范性的活动，具体表现形式有指导思想、主要目标、工作要求与严令禁止等作用形式；激励型政策工具主要是指通过正向措施激励与引导政策执行者的活动，包括金融支持、经费支持、混合支持、提高收入及学生资助等作用形式；能力型政策工具主要是指通过向政策执行者提供所需的资源、信息或制度服务，进一步实现其目标的活动，包括服务保障、人力支撑与制度建设等作用形式；象征与规劝型政策工具主要是指通过价值倡导、理念认同等方式引导政策执行者按照目标并开展行动的方式，包括鼓励号召、荣誉表彰、宣传引导、营造氛围等作用形式；学习型政策工具主要是指试图通过加强目标群体的学习使其拥有知识与能力，进而提升其对政策的理解[6]，包括职业素养、师资建设、学历提升三种作用形式。

（三）Y轴：现代职业教育体系建设改革要素维度

《意见》的颁布，为我国现代职业教育体系建设改革指明了前进方向，抓住了职业教育高质量发展的关键问题，提出的“形成制度供给充分、条件保障有利、产教融合的良好生态”，对建设现代职业教育体系至关重要[7]。因此，对《意见》深入研究既要衡量政策本身，又要充分考量研究问题的具体情况和研究对象的内部属性。结合《意见》的具体内容，并充分考量现代职业教育体系建设改革的内部属性，将现代职业教育体系建设改革要素划分为育人理念、人才培养、产教融合、体制机制、师资建设、区域发展、保障制度七个方面。其中，育人理念决定了现代职业教育体系建设改革的方向，彰显了职业教育类型化特征，对现代职业教育体系建设改革具有价值引领的重要作用；人才培养与师资建设是现代职业教育体系建设改革的关键要素与重要支撑，是现代职业教育体系能否实现高质量确立的重要指标；产教融合与区域发展契合了《意见》中探索省域现代职业教育体系建设新模式，打造市域产教联合体，打造行业产教融合共同体三大战略任务，彰显了职业教育的社会导向性，是增强职业教育适应性的关键举措，对于现代职业教育体系建设改革具有重要指引作用；体制机制是现代职业教育体系建设改革的根基，通过体制机制变革能够激发职业教育多元办学主体活力，实现区域资源共享，促进区域经济发展，实现政、企、行、校协调育人；保障制度是职业教育高质量发展的“生命线”，而职业教育高质量发展是现代职业教育体系建设改革的出发点与落脚点，其回应了人民需要什么样的现代职业教育体系以及现代职业教育体系建设改革能够满足人民什么样的需求和如何满足人民需要的问题[8]。以上七个方面相互结合、相互作用，共同构成了现代职业教育体系建设改革的要素维度。

（四）“政策工具·要素链”二维框架图

基于以上分析，本研究将政策工具维度（X轴）与现代职业教育体系建设改革要素维度（Y轴）进行组合，构建了《意见》政策分析的“政策工具·要素链”二维框架，见图1。

三、《意见》的内容编码与数据分析

本研究以《意见》为研究对象，通过文本分析法对该政策文件开展定量研究。文本分析法是一种对文本进行系统、客观、定量描述的技术手段[9]，被广泛应用于政策文件的分析研究中。

（一）政策文本编码

本研究在对《意见》文本编码过程中，遵循系统性、条目性与协调性三个原则。第一，系统性原则是指《意见》中的各条目之间相互关联，具有一定的系统性与整体性，因此编码时应包括全部内容；第二，条目性原则是指编码过程中应严格按照“章—节—条”的顺序进行编码；第三，协调性是指在编码过程中应遵循“先内容、后形式”的原则，即同一条政策语句与多个子维度存在关联关系时，应优先考量语句的本质内容，用最本质、最核心的政策内容匹配最适合的子维度进行统计。以上三条原则在政策文本编码中被广泛使用，并以此增强编码结果的可信性与可靠性[10]。基于以上原则对《意见》依次进行编码，共得到4个一级指标（即“章”），包括“总体要求”“战略任务”“重点工作”“组织实施”以及14个二级指标（即“节”），如“探索省域现代职业教育体系建设新模式”“提升职业学校关键办学能力”“创新国际交流与合作机制”等，见表1。

（二）X轴：《意见》的政策工具维度分析

对《意见》每个条目语句进行分类整理、归类并统计，依据系统性、条目性和协调性原则将55个条目依次归入权威型政策工具、激励型政策工具、能力型政策工具、象征与规劝型政策工具及学习型政策工具，并对其频数、占比等进行统计分析。统计结果如表2所示。

1.权威型政策工具使用频率最高，但其内部结构存在一定的失衡

权威型政策工具成本相对较低且能够使政策执行者迅速采取行动，与此同时也能够满足政策制定者对于政策执行的宏观把控，便于实现政策制定者的利益诉求，其在政策工具中往往占据重要地位。如表2所示，在现代职业教育体系建设改革的政策工具中，权威型政策工具使用频率最高，为30.91%，这与许艳丽等针对职业教育产教融合政策[11]、陆宇正针对现代职业教育高质量发展政策[12]的研究结论相同。据此可知，国家在推动现代职业教育体系建设改革中以权威型政策工具为主，但权威型政策工具在政策执行过程中往往具有一定的强制性色彩，会抑制政策执行者的主动性与积极性，致使政策执行出现一定的偏离。

进一步对权威型政策工具的作用形式展开研究，发现工作要求作用形式使用频率最高（14.55%），指导思想（7.27%）与主要目标（7.27%）作用形式次之，而严令禁止（1.82%）作用形式仅出现1次。因此，在现代职业教育体系建设改革的权威型政策工具中，存在一定的内部结构失衡。首先，工作要求作用形式占比最大，出现频次最高，体现出《意见》对于我国现代职业教育体系建设改革的指导性，并要求政策执行者严格按照有关工作要求贯彻执行相关政策，以期实现现代职业教育高质量发展，主要体现在打造市域产教联合体和建设开放型产教融合实践中心、提升职业学校关键办学能力与拓宽学生成长成才通道等方面。其次，指导思想与主要目标作用形式次之，体现了在习近平总书记关于“要重视职业技术教育”相关重要论述的指导下，确定了探索省域现代职业教育体系建设新模式等指导方针，明确了现代职业教育体系建设改革的前进路向。最后，严令禁止作用形式使用频率较低，占比较小，仅涉及语句1条，主要是“用人单位不得设置妨碍职业学校毕业生平等就业、公平竞争的报考、录用、聘用条件”，严令禁止进一步彰显职业教育的类型属性，保障了职业学校学生在就业、报考、录用与聘用中应该享有的公平竞争权，通过严令禁止政策语句的使用，能够进一步增强职业教育吸引力，有利于实现现代职业教育体系建设改革，增强职业教育适应性。但在权威型政策工具中，严令禁止作用形式使用频率较低，易于被政策执行者忽略，使其不能发挥出应有效用。

2.激励型与能力型政策工具使用恰当，但两者内部结构存在较大差异

如表2所示，激励型政策工具共涉及经费支持等5种作用形式，共涉及14条语句，占比25.46%，仅次于权威型政策工具的30.91%；能力型政策工具共涉及服务保障等3种作用形式，共涉及12条语句，占比21.81%，仅次于权威型政策工具与激励型政策工具，可知激励型与能力型政策工具在《意见》中使用较为恰当。在相关研究中，有学者认为激励型政策工具以利益调整为基本手段，能够在短时间内有效激发政策对象的外部动机[13]，而能力型政策工具以长期收益作为出发点[14]。因此，《意见》在使用激励型政策工具的同时，进一步结合了相当频次的能力型政策工具，实现了两种政策工具的相互补充与结合，能够进一步推动现代职业教育体系建设改革，促进《意见》的执行，进而实现现代职业教育高质量发展。

但进一步对两种政策工具的使用情况展开研究，发现激励型与能力型政策工具内部组成结构存在较大的差异。在激励型政策工具内部，混合支持作用形式使用频次最高，共涉及6条语句，占比10.91%，主要包括支持建设开放型区域产教融合实践中心、拓宽学生成长成才通道、支持地方建立职业教育与培训管理机构等方面；经费支持与金融支持作用形式次之，涉及语句分别为4条、2条，占比7.27%、3.64%，主要用于强化我国现代职业教育体系建设改革政策扶持、建设开放型区域产教融合实践中心等方面；而提高收入与学生资助作用形式使用频次较低，涉及语句均为1条，占比1.82%，主要用于中等职业学校学生资助体系建设与提升技术技能人才工资收入方面。激励型政策工具主要是通过物质回报的方式来诱导政策执行者执行政策，本质而言是一种基于利益需求的外部刺激，由于激励型政策工具所对应的执行者不同，导致激励型政策工具作用形式间存在较大差异，表现为重视政府、企业与职业学校相关利益，对学生与技术技能工人利益关注不够。在能力型政策工具内部，服务保障作用形式使用频次最高，涉及语句为5条，占比9.09%，主要包括服务学生多样化成才、促进中小企业技术创新与产业升级、服务行业企业技术改造等方面；其次是制度建设与人力支撑，涉及语句分别为4条、3条，占比7.27%、5.45%，制度建设作用形式主要包括职业教育专业动态调整机制、国务院职业教育工作部际联席会议制度等相关制度，人力支撑作用形式主要包括灵活用人机制、设立产业导师特聘岗等方面。能力型政策工具的运用能够很大程度上为政策执行者提供信息、机会设施等条件。因此，能力型政策工具作用形式的协同，能够很大程度上提升政策执行能力。