新世纪英国和澳大利亚国家技能战略的比较与借鉴

摘 要 知识经济时代，技能人才越来越被认为是社会的宝贵资源和财富，各国纷纷从提高全民技能水平角度出发，制定技能开发政策并将其提升到国家发展战略高度。经过20多年的战略安排和制度设计，英澳两国的技能强国战略在世界范围内取得显著成效。通过梳理新世纪以来两国技能战略的演进历程，发现两国技能战略呈现出以构建终身学习、开放灵活的职业教育与培训体系为核心内容；以提高社会生产力，实现社会和谐、公平、包容为核心价值选择；以通过明确权责、合作治理、责任共担确保体系持续运作为核心举措；以发展复苏国际职业教育为最新突破口的趋同特征。同时，也为我国技能型社会建设提供以下启示：做好调查研究为战略制定奠定基石、国家顶层设计确保战略稳定衔接、社会共建提升职业教育吸引力理应成为我国技能型社会建设的题中之义。

关键词 技能战略；英国；澳大利亚；技能型社会

中图分类号 G719.1 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2023）12-0066-07

20世纪末人力资本理论开启新篇章，不再将一个人的受教育年限作为其人力资本的基本表征，而开始关注其内核——能力[1]。进入21世纪，在知识经济推动下，技能成为经济社会发展的核心概念，被普遍认为是增强国家竞争力的关键要素，技能型人才也成为经济社会发展的宝贵资源和财富。在此背景下国际教育普遍呈现制定综合性技能人才培养培训政策的趋势，各国纷纷从提高国民技能水平的角度出发，制定社会人力资本技能开发策略并将其提升到国家发展战略高度[2]。2021年4月，在全国职业教育大会上，我国首次创造性提出建设“技能型社会”的理念和战略，其核心内涵与国际趋势不谋而合。本文以英国和澳大利亚为例，探讨两国新世纪以来发布的具有代表性的技能战略及共同特征，以期为我国“技能中国行动”战略落地实施和“技能型社会”建设提供经验借鉴。

一、英、澳两国国家技能战略的演进

（一）英国：对自由主义的修正转为对高水平技术教育的追求

作为典型精英教育国家，20世纪80年代英国撒切尔政府推行的新自由主义在带来抑制通货膨胀、恢复经济增长等显著成效的同时，也引发经济质量较低、贫富差距扩大等问题，英国陷入“低技能均衡”的恶性循环[3]。进入21世纪，为解决“技能缺陷”问题，英国政府将技能人才培养提升至国家战略高度，意图走上技能强国之路。

为解决撒切尔夫人执政遗留的一系列问题，切实提高英国国际竞争力，20世纪末布莱尔政府在“第三条道路”执政思想下推行“教育优先”发展战略，并在其第二任任期内以“技能优先”为核心进行教育改革重点调整[4]。经过多方调查咨询，布莱尔政府在2003年颁布了英国首个以技能为核心的教育改革战略《21世纪的技能：实现英国的潜能》（21st Century Skills：Realising Our Potential）白皮书，拉开英国技能战略序幕。为提升社会生产力和国民技能水平，政府以加大对技能培训投资力度、重点改革成年人技能开发与继续教育机构、加强青少年教育与技能开发为战略重点[5]，采取一系列措施搭建起英国技能人才培养培训实施框架，为21世纪英国技能人才培养培训政策改革奠定基础。

2007年，布朗政府继续以新工党“第三条道路”执政思想引领教育改革，发布《世界一流技能：英国实施理查德技能评论》（World Class Skills： Implementing the Leitch Review of Skills in England）和《为了发展的技能：国家技能战略》（Skills for Growth：The National Skills Strategy）两个教育白皮书，将新世纪英国技能战略推向高潮[7]。布朗政府任期内以“发展世界一流技能”为战略目标，在价值选择上追求社会公平和培训层次的提升，在内容上更加关注重点领域及弱势群体的培训，以促进金融危机后国家经济的复苏及可持续增长[8]。这一时期英国政府技能战略和人才培养政策采用渐进主义的改良以保持政策的延续性，对后来的技能战略产生深远影响。

金融危机后全球经济低迷，英国面临严重国家财政赤字和债务危机，国内社会面临严重技能短缺及失业问题。在此背景下，卡梅伦政府从“大社会”行政理念出发，于2010年发布《可持续增长技能战略：技能战略的未来发展方向》（Skills for Sustainable Growth： Future Direction of Skills Policy）[9]，并以此为核心持续推进国家技能战略及技能人才的培养培训改革进程。基于社会公平、责任共担和公民自由价值观，卡梅伦政府将政府资金倾斜于难以获得学习机会的弱势群体、继续教育、学徒制等重点领域，致力于为弱势群体和难以获得学习机会的人群提供学习和进步的机会，以促进经济可持续发展、提高就业率[10]。卡梅伦政府采取的一系列举措在很大程度上保留工党以技能为核心的教育战略，同时在具体政策内容和实践上又进行了一定的创新。

针对国民劳动生产率和技能基础水平“两低”现状及脱欧后带来的技术技能劳动力人才短缺问题，特蕾莎·梅政府在2016年颁布《16岁后技能计划》（Post-16 Skills Plan）并以此为核心开展新一轮技能人才培养培训改革[11]。《16岁后技能计划》目的是帮助16岁以上的学生和成年人能够接受继续教育，实现就业，增强国际竞争力[12]。同时，通过《学徒制税法案》强制征收学徒制税[13]，发布《企业法案》从法律层面确立学徒制法律地位[14]，以一系列强有力的政治手段促进英国技能人才培养培训政策的深度变革。

2019年7月，约翰逊政府以“高水平技术教育路径”为特征，更新了英国国家技能战略和高技能人才培养政策。面对全球突发新冠肺炎疫情以及英国正式脱欧给国家经济政治带来的严重冲击，约翰逊政府于2021年1月公布《就业技能：终身学习的机会和成长》（Skills for Jobs： Lifelong Learning for Opportunity and Growth）白皮书，再次更新英国国家技能战略[15]。《就业技能》进一步强调高技能人才培养，改革移民政策和国际教育战略，并制定配套的资金支持法案[16]。在特殊情形下约翰逊政府力图拓宽高技能人才来源，以缓解英国高技能人才短缺问题，推动英国朝着“高工资、高技能、高生产力、低税收经济”的方向前进[17]。

通过对英国历代政府技能战略的梳理分析发现，21世纪英国技能战略的选择和技能人才的培养以对新自由主义的反思和修正为逻辑起点，在前期政策呈现出明显延续性和制度依赖的渐进主义改革范式政策逻辑。从2016年起以精英主义为导向，开始重建与学术教育均等认可、以高水平技术教育为目标的改革，实现技能战略的范式变革。在价值追求上，以职业教育为核心促进经济发展和实现社会公平；在利益权衡上，以构建终身学习、服务全民、需求驱动的技能人才培养培训体系为目标；在权力运作上，以追求政府调控、企业主导、教育机构自主与个人选择间的平衡为动力机制[18]。

（二）澳大利亚：由关注特定技术与专门技能转向基础技能的培养

20世纪90年代起，澳大利亚进入经济持续增长黄金期，快速的技术革新和产业结构变化加剧了澳大利亚对技能型人才的需求。与英国相似的是，经济快速发展的市场模式导致澳大利亚也陷入“低技能均衡”状态[19]。为应对“技能短缺”与“技能浪费”的双重挑战，解决劳动力短缺及职业发展与培训问题，澳大利亚走上职业教育战略发展之路。

1.教育增量期（1992-2005年）

1992年，澳大利亚成立国家技能署（ANTA），在之后的十多年间先后颁布了《迈向技能型国家——职业教育国家战略》（Towards a Skilled Australia——A National Strategy for Vocational Education and Training）、《通向未来的桥梁——澳大利亚1998-2003年职业教育国家战略》（A Bridge to the Future——Australia's National Strategy for Vocational Education and Training 1998-2003）、《塑造未来一澳大利亚职业教育国家战略（2004-2010）》（Shaping our Future： Australia’s National Strategy for Vocational Education and Training 2004-2010）等一系列重要国家政策文件，进行职业教育与培训的全面改革。这一阶段ANTA的政策文件意图通过完善法律和制度扩大职业教育和培训的覆盖范围与面向人群，在教育对象上争取通过量的全覆盖来增加劳动力数量以缓解技能短缺问题。此外，明确职业教育发展方向、加强教育部门与行业企业的合作、创建适应学习者与就业者终身技能培训需求的职教系统也成为此阶段任务，最终为实现澳大利亚职业教育与培训的变革转型服务[20]。

2.教育提质期（2005-2010年）

通过国家技能署十多年的战略安排，澳大利亚本土职业教育和培训有了明显进步，具体体现在：建立学历资格框架（AQF）和认证框架（ARF），实现教育体系创新；截至2005年，每年政府资助超170万人接受系统化职业教育和培训；4000多家教育机构提供国家认可的资格证书；培训包（TP）项目能覆盖80%的行业劳动力培训等[21]。2005年，澳大利亚成立了新的教育、科学和培训部（DEST）接任国家技能署职能，职业教育与培训进入新发展轨道。在面临严重技能型人才危机和人口老龄化挑战下，提高职业教育与培训质量成为该阶段澳大利亚职业教育和培训的普遍共识。此外，加强技能基础、增强劳动力反应能力、完善职业教育质量保障体系也是该时期澳大利亚职业教育发展迫切点[22]。为此教育、科学和培训部围绕质量要求在政策上做出一系列改革，包括构建更加灵活的职业教育与培训体系、对职业教育与培训法律效力的维护、对质量监督的更高要求、对未来技能需求的预测和满足等[23]。

3.教育转型期（2011年至今）

自2011年起，澳大利亚国家技能战略关注点发生了一些新变化。2012年澳大利亚教育、就业与劳资关系部（DEEWR）将个人工作能力分为技术技能、可雇佣性技能和核心语言、读写与数学技能三部分。其中，可雇佣性技能指所在岗位必需的和能够成为现实的技能和态度，是一种通用能力[24]。澳大利亚技能委员会（Skills Council Australia）研究发现，职业教育和培训对提升成年人的可雇佣性技能和核心语言、读写和数学技能至关重要，这些技能除了有助于提升公民社会就业参与度，更重要的是有助于让那些想工作的人都能获得工作，促进社会包容度[25]。为此，澳大利亚发布了《澳大利亚未来劳动力：国家劳动力开发战略》（Australian Workforce Futures： A National Workforce Development Strategy）、《聚焦未来——2013国家劳动力发展战略》（Future Focus： 2013 National Workforce Development Strategy）等文件，指出要重点提升成人的可雇佣技能和核心语言、读写和数学技能等基础技能，明确国家职业教育与培训的教育重点和首要任务。至此，澳大利亚职业教育与培训的改革重点逐渐发生转移，为应对中长期技能挑战，国家职业教育政策和投资重点向提升成人基本技能领域倾斜，增加技能与基础设施预算专项用于改进成人语言、读写和数学技能缺乏的问题；通过公共投资增强技能供给，开展基础技能培训包项目，全面覆盖工作年龄人群，改进限制劳动者职业发展的核心技能，提升劳动者经济参与度和生产效率[26]。

从20世纪80年代开始，澳大利亚在面临高失业率危机下，政府专门成立劳动力市场委员会就劳动力市场情况展开调查，创造性提出通用技能、可迁移技能概念。随着后工业时代到来，通过调查走访、学习借鉴提出关键能力、可雇佣性技能概念，技能政策也由之前关注某一特定技术和专门技能，逐步转向更加注重劳动者通用技能的培养。从2012年起，澳大利亚在可雇佣性技能基础上提出基础技能发展策略，逐步构建起以培训劳动者基础技能为核心的国家技能培养培训体系。