民国职业学校经费政策措施演进及存在问题考述

摘 要 办好职业教育，必须有充足的经费作为根本保障，最重要的是政府主体性作用的发挥。民国职业学校的经费主要包括开办设立的经费、学校日常经费、教职员工薪酬奖励、教学实习设备投入和学生的补助奖励等。基于经济社会发展对职业教育的现实需求，民国政府、教育行政部门制定了一系列职业教育经费的政策措施，给予职业教育经费的倾斜和扶持，力求职业学校在量、质上的提升发展。但由于政策的非连续性，缺乏整体的系统化构建，以及落实过程中的非到位性和社会发展多重矛盾、问题的积重难返，使得职业学校在办学过程中，一直受到经费来源的困扰，导致职业学校发展处于不稳定的状态，职业教育整体质量难以精进。

关键词 民国；职业学校；教育经费；政策；演进

中图分类号 G717 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2023）12-0073-08

教育投入是支撑国家长远发展的基础性、战略性投资，是发展教育事业的重要物质基础，是公共财政保障的重点。陈友松提出：“教育经费，乃实施全部教育改造方案之关键。”[1]如何办好职业教育，提升质量，必须有充足的经费作为根本保障。民国职业学校的经费主要包括开办设立经费、学校日常经费、教职员工薪酬奖励、教学实习设备投入和学生补助奖励等。基于经济社会发展对职业教育的现实需求，以及职业教育自我发展的内在诉求，在社会各界积极呼吁、大力倡导、主动参与和极力推动下，政府和教育行政部门逐步予以重视，从政策和落实层面，给予了职业教育经费的倾斜和扶持。在一定经费的保障下，民国职业学校无论是数量还是办学质量都得到了快速发展和提升，职业教育也成为实现“教育平民化”的重要载体，努力践行着职业教育“一谋个性之发展，二为个人谋生之准备，三为个人服务社会之准备，四为国家及世界增进生产力之准备”[2]的目的。

一、实业学校的主要经费政策

（一）实业学校经费的来源

民国政府成立后，教育部于1912年9月颁布《学校征收学费规程》，明确了各级各类学校的学费标准和收取方式。其中，规定甲种实业学校每月银元0.8元～1.5元，每学期开学前缴清；乙种实业学校每月最多银元0.6元，每月收缴一次，在开学前及每月5日前缴清。对于乙种实业学校中无力缴纳学费的学生，可报请校长酌情减免部分学费。为激励学生，甲、乙种实业学校对于学习成绩最优秀的学生实行减免学费，由校长制定减免学费的章程报主管部门认可[3]。

1913年8月，教育部公布了《实业学校令》和《实业学校规程》，规定甲种实业学校由省行政长官视地方需要设立；乙种实业学校由县及城镇、乡或农、工、商会设立，其也可根据实际情况酌情设立甲种实业学校。办学经费投入明确为：省立实业学校由省支付；县立实业学校由县支付；城镇、乡立实业学校由城镇、乡支付；系法律所认为公法人的农、工、商会设立的实业学校，由农、工、商会支付；私立实业学校由私人或私法人支付。同时，政策进一步明确实业学校学生应缴纳学费，但根据各地方情况可以酌量减免[4]。

可以看出，实业学校的经费来源比较明确和单一，主要是谁举办谁支付和收取学生学费。但是，对实业学校经费的投入标准和管理使用并未有具体的规定和要求，举办者投入经费的自主权较大，各实业学校根据自身实际需求，支配使用的选择权也较大。

（二）实业学校经费政策的缺失

虽然《实业学校令》明确实业学校“以教授农、工、商业必需之知识、技能”为目的，但由于对实业学校的本质内涵和作用认识不深，实业学校在管理、教学等方面，还是延续了与其它类型学校并无差别的以学科知识体系教学为主的传统方式，存在重视理论教学，忽视学生实际动手能力培养，注重知识灌输，轻视操作技能训练的问题，在实业教育重点的实习实训软硬件建设上投入较少，所需经费保障不足。更大的问题是，政府、教育行政部门并没有予以充分重视，一直未有导向性、针对性及保障性的具体经费政策措施和规定要求。

1918年，全国实业学校校长会议提出，必须要加大对学生实训实习设备设施的投入，满足学生动手能力培养和技能训练的现实需要。会议还提出议案，建议教育部应通令各省，将实业学校实习的收入完全留归学校，作为扩充实习设备的费用；同时，要求甲种工业学校每科工场设备至少要达到2万元，乙种工业学校每科工场设备至少要达到5千元，如果已经达到的，仍然应该尽力扩充，没有达到的，务必快速筹款添置，以达到能大力开展实训实习的要求。呈交教育部后，教育部向各省发出《教育部咨各省长实业学校实习收入留归各校以充设备经费》的咨文，提出“查该校长等为注重实习起见，所拟各节，迭经讨论公决，尚属切要之图。事关地方教育行政，相应采录，咨请贵省长查照，酌核办理。”同时，广西、奉天、江西等地针对贫寒家庭无力支付学习费用、社会对实业教育轻视等问题，在会议上提出实业学校学生应免收学费、全部改为官费生的议案，即由国家支付交通、伙食等学习生活费用，以满足贫困学生的求学需求和提升社会对实业教育的认同度。教育部对此项议案，仍然以《教育部通咨实业会议议决实业学生给予公费办法》的咨文发给各省，提出“查该校长等议决各节，系属该省特别情形，事关地方财政，是否可行？”，建议广西、奉天、江西“咨情查照，酌核办理”，此外，“陕、甘、云、贵等省如果情形相类，亦可参酌施行”[5]。

教育部对实业学校相关经费保障，没有进行深入的研究分析，为实业学校制定相对统一的经费政策制度。从教育部转发各省的咨文可以看出，其认为全国实业学校校长会议关于实业学校经费的议案有的只是个案情形，仅以与各省商讨的方式，提出酌情办理的建议。事实上，各省是否落实执行的自主性大，决定的话语权还是在各省行政长官。教育部关于实业学校经费的咨文，缺乏政策权威性和刚性约束力，更多的只是为了回应实业界、教育界的呼声，存在一定的被动性，并未对实业学校发展、培养社会实用人才起到实质性的有力推动和保障作用。

由于“学而优则仕”的封建传统教育思想根深蒂固，清政府“学堂制”的延续影响，及对实业教育认识上的偏差，实业学校管理权归属的制约等原因，致使符合实业教育特点的政策措施缺失，实业教育最终还是陷入了“重理论轻实践”“重知识轻技能”的困境，教师“教非适用、教非可用”，学生“学非所用、学非能用”，与社会对实业人才的需求严重背离，甚至“教、学、用”南辕北辙，因而被当时教育界和实业界所普遍诟病，成为事实上的“失业教育”。

二、新学制初期职业学校经费政策

面对实业教育现状和经济社会现实，教育界、实业界及有关社会人士大声疾呼，并积极推动实业教育向职业教育转型改革。1922年壬戌学制的实施，确立了职业教育在国家教育体系中的地位，把实业学校一律改设为职业学校，完备了初等、中等、高等教育各段的职业学校设置，将管理权由各级政府行政长官转向了各级教育厅局，理顺了教育管理的体制，职业教育经费纳入了整体教育经费投入的范围。

（一）专科职业学校较为充足的经费保障

1928年，国民政府公布中华民国教育宗旨及其实施方针，确立专科学校以“教授应用科学，养成技术人才”为目标，专科教育从本质上还是以培养高级职业技术技能人才为目标的职业教育。教育部发布的《专科学校组织法》及《专科学校组织规程》，对专科学校的种类、设置标准、组织管理等作出了详细规定。学生入学资格是，“曾在公立或已立案之私立高级中学或同等学校毕业；并得收同性质之高中职业科毕业生，修业年限为二年或三年”，后又增加了五年制专科学校，招收初中毕业或有初中毕业同等学力的学生，并特别明确“课程标准应与高中衔接，尤应与高中职业科联络”。对于专科学校开办和日常的经费，由于学校种类不同，设置标准不同，特别是实习实训设备投入的数量不同，因此所需的经费也不一样，规定标准为，设立开办费用在银元6万元～20万元之间，日常经费在银元5万元～10万元之间。1937年抗日战争全面爆发，物价飞涨，教育部也不断对专科学校的开办和日常经费标准进行调整。抗战后，社会经济发展失去控制，造成了民间的恶性通货膨胀，到1948年专科学校开办和日常经费为最初规定标准的1～2万倍（注：此处经费的货币是指法币）。除国立、省立专科学校经费分别由中央、省市政府拨付外，对于备案的私立专科学校经费也得到政府的重视，办学成绩优良的，“得由中央或省市政府酌量拨款补助，或由教育部转商各庚款教育基金委员会拨款补助”[6]。

在壬戌学制的学校系统分类中，专科学校归属高等教育段，属于高等职业教育层次，所有国立、省立、私立专科学校的设立都必须由教育部审批、管理。应该说，政府、教育行政部门对高等教育的重视程度较高，结构体系较为健全，管理相对成熟完善，各项保障机制也较为到位，专科职业教育发展相对完备。

（二）中等职业学校经费保障重视的不足

从社会职业人才培养的需求来看，需要的是大量面向社会职业一线的技能操作人才，因此，作为高等教育的专科学校并不能体现和代表职业教育整体发展的状况和需求，职业教育扩大发展的重点应该是中等教育段的中等职业教育。壬戌学制后，职业教育经过几年的发展，职业教育思想得以逐步扩大巩固，发挥出的作用日益显现。但如何加强中等职业学校建设和管理，还是没有得到政府和教育行政部门的充分关注和重视，缺乏对职业教育系统化的整体架构与规划，特别是未给予充足的经费保障，学校难以加大实训实习投入、强化职业技能训练，因此，与原实业学校相比未有明显变化，只是延续了实业学校经费供给的方式。

据教育部公布的1930年全国中等教育统计资料显示，中等教育学生总数51万多名，其中，完全中学占34.8%、初级中学占42.34%、师范学校占16.09%、职业学校占6.77%，职业学校学生只有3.4万多人。经费支出上，完全中学为2054万元、初级中学为1479万元、师范学校为841万元，职业学校为496万元。各省市职业教育经费只占中等教育经费的10%左右，基本没有超过15%的[7]。如，江西9所省立职业学校，学生都免交学费，学校经费完全依靠省里拨付，1929年经费总计为227911元，约占江西省中等教育经费的11%，在经费支出中，教职工薪酬占70%，剩余30%是用于设备和实习场所的投入[8]。以上数据表明，虽然职业学校对促进经济社会发展、培养技术技能人才起着重要支撑作用，但从办学规模和经费投入上，未能与中学、师范学校均衡发展，在中等教育中的地位不高。

与其他类型的中等教育相比，职业教育需要大量的教学实习实训设备设施用于技能操作训练，办学投入成本相对较高，但职业学校的办学经费未能体现出职业教育的特点，不仅与其他中等学校没有区分度，而且经费占比偏低。由于没有形成符合职业教育特征的经费支持与保障政策，职业学校经费的投入和使用严重不足，成为制约职业教育发展的主要瓶颈之一。

三、《职业学校法》及相关政策对职业学校经费的保障

为推动中等职业教育发展，加强和规范职业学校建设，直到1932年，经立法院通过，国民政府公布实施了《职业学校法》，这是中国职业教育史上第一个关于职业学校的立法，而且是针对中等教育段的职业学校制定的，明确界定了职业学校的周延范围，表明了政府对依法、完善、扩大和规范办理职业学校开始高度重视。

（一）职业学校经费保障的基本政策

为落实《职业学校法》，教育部制定颁布了《职业学校规程》，并于1935年进行了修正。规程除了对职业学校的层次类别、培养目标、设立方式、科目设置、教学要求、人员条件、实习训练、学生管理、日常管理等作出明确规范和要求外，在职业学校办学经费投入上，还专设“经费”一章，进行详细规定。

一是明确经费来源主体。“省市立职业学校之开办、经常临时各费，由省市款支给之；县市立或联立职业学校经费由县市款或联立各县县款支给之；私立职业学校经费，由校董会支给之”。二是明确开办职业科目经费保证。各职业学校开设相关职业科目时，要能保证有用于满足建设和购置“相当建筑物及充分设备”的开办费用。三是明确增加日常运行经费。“初级及高级职业学校单科一学级之每年经常费，应参照当地省立初级及高级中学，各以增加百分之五十为原则”。四是明确教学实习设备投入要求。“职业学校每年扩充设备费，至少须占经常费百分之二十”。五是明确经费补贴政策。对于县立、私立职业学校，如果经费不足，“得视其办理成绩，由省市酌给补助金。其补助标准，得较高于补助中学之标准。补助金之用途，以供给指定之职业设备及职业学科教员俸给为限”。对于“职业学校实习或营业所得盈余，应列预算之内”。六是明确学费标准。规定“职业学校以不收学费为原则”，如有必要收取，必须报请主管教育行政机关批准，且初级职业学校每学期不得超过4元、高级职业学校每学期不得超过8元。七是明确实习材料费标准。每年实习材料费的收取，“其款额视职业性质定之”，要报请主管教育行政机关批准，列入学校预算内，“如学校已有营业收入时，得减去实习材料费之一部或全部”。学校应根据实际情况，以最低价格酌情收取，如果学校不收学费，初级职业学校每学期不得超过4元、高级职业学校每学期不得超过8元；如果学校收取学费，则每学期实习材料费不得超过学费的一半。八是明确经费管理要求。学校要成立由3～5名专任教师组成的经费稽核委员会，负责每月对学校收支账目及实习产品销售情况进行审核。由于省市立职业学校的经费主要是政府财政拨付，在财务人员的安排上，规定省市立职业学校的会计，由主管教育行政机关指派人员担任，与学校没有隶属关系，保证了政府对财政经费使用把控的独立性，但也使得学校的经费自主权相对较小。九是明确监管要求，各公立和私立职业学校要在每学期开学一个月内，向主管教育行政机关报送学校的所有基本情况，并由主管教育行政机关报教育部备案，其中包括，所有教职员工的薪酬、当学期的经费和预算、上学期的经费收支情况和实习产品数量及销售情况等[9]。