国家“双高计划”中期绩效评价的江苏实践

摘 要 在厘清绩效和绩效评价内涵的基础上，对江苏省“双高计划”绩效评价进行政策分析，江苏省在严格按照国家建设要求、充分尊重学校差异的基础上研究制定了区域特色鲜明的评价指标体系，分阶段、多要素考察中期建设质量和效果。积累了聚力协同育人，推动建成共享型产教融合新生态；锚定技术引领，推动生成区域产业特色发展新业态；健全多元办学，形成类型特色人才培养新格局；深化评价改革，健全标准与质量保障新体系的绩效评价经验。

关键词 高职院校；双高计划；中期绩效评价；江苏省

中图分类号 G718.5 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2023）18-0031-06

作者简介

周桂瑾（1971- ），男，无锡职业技术学院院长，教授，研究方向：高职教育管理（无锡，214121）；孙杰（1984- ），男，无锡职业技术学院发展规划处处长、无锡现代职业教育研究中心主任，副研究员，研究方向：高职教育管理；胡俊平，刘法虎，朱苏，顾甲，无锡职业技术学院

基金项目

江苏省教育科学“十四五”规划2021年度重点课题“新发展格局下高职教育与区域经济发展的适应性研究——以苏锡常都市圈为例”（B/2021/03/45），主持人：孙杰

一、“双高计划”绩效评价的内涵与背景

（一）绩效与绩效评价

绩效（performance）一词在不同的领域有不同的认知。《现代汉语词典》中对“绩效”的解释是“成绩和成效”。在管理学视域下，有学者认为绩效是一种结果，即在特定时间内某一具体工作职能、活动或行为所产生的结果；有学者认为绩效是一种行为，即员工在组织目标指引下自主控制的相关行为；还有学者认为绩效与员工潜能息息相关。经济合作与发展组织（OECD）对绩效的界定更为全面，认为绩效是实施一项活动所显现出的有效性，这种有效性是相对于目标而言的，不仅包括活动本身推进的效率、经济性和效力，还包括活动实施的主体对预定活动过程的遵从度以及该项活动的公众满意度。

绩效评价又被称为人事评价、员工评价，最初多用于企业的绩效评价，随着社会和经济的快速发展，绩效评价理论应用范围逐步扩大。根据绩效评价的不同主体，绩效评价又可以分为外部绩效评价和内部绩效评价，根据绩效评价的不同客体，绩效评价又可以分为企业、部门、个人及跨组织绩效评价。绩效评价的方法也较为多样，既有定性的评价又有定量的评价，如加权评估法、主成分分析法、模糊评价法、层次分析法、DEA（数据包络分析）方法、神经网络法等[1]。

20世纪70年代，西方国家在财政危机的压力之下，开始将绩效问责引入教育质量管理体系，绩效评价开始在教育领域的实践运用[2]。随着“双一流”“双高计划”等中国新时代高等教育高质量发展项目的开展，以“绩效”为导向的建设成效评价越来越受到重视。

（二）国家“双高计划”绩效评价的政策导向

《教育部 财政部关于实施中国特色高水平高职学校和专业建设计划的意见》明确指出：制定项目绩效评价办法，建立信息采集与绩效管理系统，实行年度评价项目建设绩效，中期调整项目经费支持额度；依据周期绩效评价结果，调整项目建设单位。2020年年底，教育部、财政部印发《中国特色高水平高职学校和专业建设计划绩效管理暂行办法》，明确指出：绩效评价是指“双高计划”建设学校、中央及省级教育部门和财政部门，对建设成效进行客观、公正的测量、分析和评判。根据评价主体的不同，绩效评价包括学校绩效自评和部门绩效评价，部门绩效评价包括省级评价和部级（教育部、财政部）评价。绩效评价工作贯穿“双高计划”建设周期，包括年度、中期及实施期结束后自评，省级和部级组织开展中期及实施期结束后的绩效评价。

2022年4月，教育部、财政部印发《关于开展中国特色高水平高职学校和专业建设计划中期绩效评价工作的通知》，明确中期绩效评价工作包括对197个建设单位的绩效评价和对29个省（自治区、直辖市）的省级建设绩效评价两个方面。社会贡献度明显较弱或建设任务不到预期目标的30%的建设单位将退出“双高计划”。绩效指标体系设置了三级指标：一级指标包括产出指标、效益指标、满意度指标；二级指标包括数量指标、质量指标等6个；三级指标则是以“双高计划”的九大建设任务为主体，设计了28个指标。绩效指标体系的构建聚焦职业教育的高质量发展和示范引领，着力于服务国家战略和区域的经济社会发展，凸显职业教育发展的高标准、高水平和高质量，以办新时代广大人民满意的职业教育为宗旨[3]。对高水平学校建设单位，学校层面的评价分值占50%，两个专业群的评价分值各占25%；对高水平专业群建设单位，学校层面的评价分值占30%，专业群的评价分值占70%。对省级建设绩效的评价分为管理情况和建设情况两个方面，省级管理情况的评价占比20%，各地建设单位建设情况的评价占比80%。财务绩效评价方面，主要从筹钱是否足额到位、花钱是否有质有效、管钱是否规范有方等方面进行评价，结果采取评分和评级相结合的方式。对最终评价等级为“优”“良”的建设单位，教育部、财政部继续予以支持；对评价等级为“中”的建设单位，限期整改，调减项目经费支持额度，并在建设期满的终期绩效评价结果中予以体现。

二、江苏省实施国家“双高计划”建设单位中期绩效评价的实践

（一）指导原则

1.坚持目标导向，系统谋划绩效评价整体运行

随着“双高计划”建设进程的推进，国家加大了对高等职业院校经费的投入。与此同时，《关于开展中国特色高水平高职学校和专业建设计划中期绩效评价工作的通知》中提出对首轮立项的197所“双高计划”高职院校开展中期绩效评价，这一举措旨在落实全面推行和加强绩效管理，以确保“双高计划”建设目标如期实现，推进职业教育向更高质量发展。“中期绩效评价”的主要目标是评估“双高计划”在实施期内预期达到的产出和效果，重点对接国家战略，响应改革任务部署，突出“引领”、强化“支撑”、彰显“高” “强”“特”，为国家贡献“一批有效的职业教育高质量发展的政策、制度、标准”。为此，江苏省中期绩效评价工作坚持“做细做专”的目标导向，以各建设单位设置的绩效指标完成情况为主要考核依据，重点考察各建设单位的产出指标、效益指标、满意度指标、管理与执行指标的达成度。保证各项目学校按照建设方案和任务书设定的绩效目标，扎实推进各项任务落实落细。在此过程中，尤为重要的是需要明晰评估的整体运行机制，进而有效保证绩效评估和预算编制两者之间的有机衔接。

2.坚持问题导向，以评促管提高产出水平

2019年，国务院印发的《国家职业教育改革实施方案》明确提出“优化教育支出结构，新增教育经费要向职业教育倾斜”的经费投入目标，要求各级政府建立与办学规模、培养成本、办学质量等相适应的财政投入制度。但是目前，全省高职院校投资规模较大，究其原因主要是地区发展不平衡、专业结构不合理、社会服务能力不强。下一阶段亟待优化投资结构，进一步弥补短板、增强效益，以适应江苏省经济社会高质量发展的需求。因此，必须在全省范围内开展职业技术学院的区域布局评估，以发现“双高”院校整体业绩中存在的问题，并以差异化的层级进行重点投资，从而有效提升学校的办学质量，为其他职业院校提供参考。为此，江苏省积极引导各项目学校及时发现未完成或偏离绩效目标的原因，并就存在的问题进行深入分析，强化以评促建、以评促改、以评促管。全方面、全过程、全覆盖地优化财政预算绩效评价制度，健全绩效评估的运行机制，提高预算编制的管理质量。“双高计划”项目建设的管理系统需要实现“双高计划”建设任务、预算资金和绩效目标的落地，各类建设指标进度的监管和提供“双高计划”建设的决策依据。一是项目建设目标的设置，即对项目的建设任务、预算资金、绩效目标的目标值设定。二是项目实施的过程监控，包括建设任务、绩效目标的完成情况、预算资金执行情况。三是绩效自评与结果应用。对项目建设目标完成情况进行自评，并把自评结果应用于提高“双高计划”建设质效中去。

3.坚持结果导向，确保“双高计划”的建设落地见效

评价“双高计划”建设成效主要目的是考察建设单位是否完成了建设任务、是否达成了绩效目标，从而更进一步优化学校资源配置，引导各院校进一步重视投入的产出成果。“双高计划”的中期绩效考核更加注重资金的绩效指标与成果，尤其是各院校的综合建设成效和办学影响力，这充分体现了评价的结果导向，以及各院校的社会贡献度导向。为此，江苏省中期绩效评价工作围绕“效率+效益”的理念，采用对比审核、因素分析、专家论证以及座谈咨询研究等方法，提升结果运用的导向性，明确评估结果作为预算安排的重要依据。此外，还需要进一步夯实绩效评价的结果应用，将之与国家和省级下一年度的资金分配相挂钩。相关部门应优先为绩效评价结果优秀的项目提供保障；对绩效评价结果一般的项目要分析原因，并督促其整改；对绩效评价结果较差的项目需要采取核减下一年度资金或停止拨付的措施，将之与项目建设单位的考核挂钩，并采取必要的奖罚措施，对产生严重后果的相关责任人予以问责，从而保障预算绩效管理产生真正的效益，发挥应有的作用。

（二）评价内容与方式

江苏省“双高计划”中期绩效评价的主要内容包含两点。一是绩效评价的重点。包括各建设单位建设方案和任务书的落实情况；承担改革发展任务和发挥引领作用的成效，如支撑国家战略、服务区域发展的贡献度，社会服务尤其是技术服务的成效，社会影响力，人才培养模式创新，产教融合、校企合作的机制创新，学生成长成才，项目管理制度与机制建设，资金到位和执行情况等。二是指标数据的来源。绩效评价数据来源包括但不限于各建设单位的自评材料、绩效平台数据填报、人才培养工作状态数据、其他公开发布的数据以及专家进校核实的相关情况等。各建设单位采用定量、定性相结合的评价方法，由各项指标得分汇总形成最后的总分。定量指标得分按照以下方法评定：与任务和绩效指标值相比，完成指标值的，记入该指标所赋的全部分值；未完成指标值的，按照完成值与指标值的比例记分。定性指标得分按照以下方法评定：根据指标完成情况分为达成指标、部分达成指标并取得一定效果、未达成指标且效果较差三档，分别按照该指标对应分值区间[80%，100%]、[60%，80%）、[0，60%）确定分值。

“双高计划”建设单位的绩效自评须紧密围绕建设资金的绩效目标、指标、结果评价等展开，清晰折射出经费投入与产出之间的对应关系。此外，还要求建设单位将项目年度绩效评价结果用于指导下一年度“双高计划”建设任务的开展、预算的安排以及项目年度绩效目标的设立，进一步促进学校资源的合理配置。需要注意的是，各建设单位需要提前设定绩效目标值，并对设定的绩效目标值进行过程监控，对项目建设目标完成情况进行自评，并把自评结果应用于提高“双高计划”建设质效。分年度设立的绩效目标管理能够为学校和各项目的绩效自评提供详实的数据支持。

（三）评价指标体系

江苏省绩效评价指标体系主要分为学校和专业群两个层面。针对高水平学校建设单位的评价，学校层面评价分值占比50%，2个专业群评价分值各占25%；针对高水平专业群建设单位的评价，学校层面评价分值占比30%，专业群评价分值占比70%。自评结果采取评分和评级相结合的方式。本次评价总分设置为100分，90（含）-100分为“优”、80（含）-90分为“良”。在保证易于理解和操作的基础上，结合各建设单位的实际情况，同时去除部分雷同或类似的评价指标，在征求各单位意见和建议之后，根据回收的意见进行反复修改和调整，最终得出学校预算绩效评价指标体系。

（四）绩效评价实施及结果

每个建设单位首先通过校验任务指标、填报绩效数据、选填各类表格、上传佐证材料、报送自评报告等，来展开对“双高”建设周期内的自我评价，形成学校“双高”建设的年度绩效自评报告，并报省教育厅，同步上传至监测平台。随后，省教育厅、省财政厅组织职业教育专家、绩效评价专家和相关行业专家，采取线上线下相结合方式对各建设单位进行综合打分。专家考察的主要内容和方式包括听取建设单位项目进展情况汇报，查阅有关资料，结合师生满意度测评、专家访谈与交流等内容，并根据现场考察情况对所考察的学校进行现场打分。总体来说，江苏省20所“双高计划”建设单位均能够按照建设方案和任务书，精心组织、扎实推进各项建设任务，并取得了预期成效，评价结果见表1。

三、江苏推进国家“双高计划”的经验与成效