高职院校专业群项目制治理的三重限度与突破路径

摘 要 从“国家示范性高职院校”建设到“双高”建设，高职院校项目制治理模式促进了我国高职院校的发展，专业群项目制治理作为高职院校项目制治理的核心子项目，具有项目制治理特征和体系化价值。但是，目前专业群项目制治理还存在逻辑、效用和评价等三重限度，即逻辑层面存在事本逻辑、择优逻辑和管控逻辑等限度，效用层面存在资源依赖、运作经费和项目时限等限度，评价层面存在目标导向异化、第三方评价缺位和过度重视评价结果等限度。据此，高职院校专业群项目制治理的突破路径为：逻辑规避方面，应强化专业群项目的系统性治理、完善中标机制和优化政策执行体系；效用突破方面，应强化项目目标管理、完善经费管理机制和把握长效发展规律；评价优化方面，应完善专业群项目绩效评价体系、构型数字化全过程评价系统和构建第三方评价体系。

关键词 项目制治理；高职院校；专业群

中图分类号 G712 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2023）25-0043-07

党的二十大报告将“教育、科技、人才”作为整体进行部署，强调“要坚持教育优先发展、科技自立自强、人才引领驱动，加快建设教育强国、科技强国、人才强国”。技能型人才是实现中国式现代化和技能型社会建设的重要支撑。在“双高计划”实施背景下，高水平专业群建设成为技能型人才培养的重要抓手。2019年，国务院印发《国家职业教育改革实施方案》，教育部、财政部发布《关于实施中国特色高水平高职学校和专业建设计划的意见》，相继提出“集中力量建设150个左右的高水平专业群，到2035年，一批高职学校和专业群达到国际先进水平”。2022年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化现代职业教育体系建设改革的意见》提出“建设一批符合经济社会发展和技术技能人才培养需要的高水平职业学校和专业”。

2005年以来，我国陆续实施了国家示范性高等职业院校建设计划、国家骨干高职院校建设计划、优质专科高等职业院校建设计划与中国特色高水平高职学校和专业建设计划等四大综合项目，逐步塑造了当前我国高职院校项目制治理的发展格局[1]。高职院校项目制治理的演进经历了探索性路径建设、标准化和引领性基础能力建设、特色化内涵式发展和“中国特色、世界水平”建设等四阶段演进逻辑，在我国职业教育改革发展中发挥了重要作用。

高职院校专业群项目制治理是高职院校项目制治理的核心子项目，治理内容包含专业结构、人才培养、课程体系和师资队伍等核心要素。高职院校专业群项目制治理是一项复杂的系统工程。专业群通过项目制治理，专业之间协同融合、复合型人才培养、适应区域产业结构等问题得到解决。然而，高职院校专业群项目制治理仍然存在价值局限、效用局限、绩效评估局限等系列瓶颈问题，亟待在逻辑规避、效用突破和评价优化等层面提出对策。

一、高职院校专业群项目制治理的内涵与价值

高职院校专业群项目制治理是高职院校项目制治理的子项目，主要以“项目”或“专项”资金的方式对专业群建设进行财政资源配置，具有专款专用、项目载体、职业教育特色和政府主导等特征。高职院校专业群项目制治理能够有效提升我国职业教育质量。一方面，高职院校专业群项目制治理能够优化高职院校项目制治理结构，提升高职院校治理适应性；另一方面，高职院校专业群项目制治理能够在政策、行政、教育、科研与社会服务等方面为专业群建设提供有效的治理范式，提高专业群治理效能。

（一）高职院校专业群项目制治理的内涵

项目制是一种资源配置的制度安排，主要通过专项化财政资金分配方式进行。项目制的财政资金以“项目”或“专项”的形式由上级政府向下级政府或委托单位进行分配[2]，项目制兼具权利与资源两种配置功能。项目制治理是集中有限的治理资源实现有效的国家治理，并逐步演化为中央到地方再到社会各个领域的资源治理模式。项目制治理包括自上而下和自下而上两个维度的制度逻辑：自上而下是上级政府将政治和财政资源以“项目”的形式控制下级政府或为企事业单位提供公共服务；自下而上是各级政府或企事业单位为了获取政治或财政资源以“竞争”方式获取各类“项目”[3]。

专业群建设是职业教育增强核心竞争力、提高教育供给质量、提升社会适应性的重要制度设计。《关于实施中国特色高水平高职学校和专业建设计划的意见》明确提出“聚焦高端产业和产业高端，重点支持一批优质高职学校和专业群率先发展”“发挥专业群的集聚效应和服务功能，实现人才培养供给侧和产业需求侧结构要素全方位融合”。作为“双高计划”的核心内容和关键，专业群建设是职业教育助力产业转型升级，适应经济社会发展的重要载体，更是深化职业教育改革，提升职业教育水平的动力引擎[4]。

高职院校专业群项目制治理是以“项目”或“专项”资金的方式对专业群建设配置财政资源，逐步实现高职院校治理现代化，有效促进了高等职业教育专业群建设与发展。高职院校专业群项目制治理的内涵可从四方面理解。一是专业群建设资金配置新方式，高职院校专业群项目制治理不同于常规分配渠道，项目资金配置专款专用。二是以项目为载体，高职院校作为项目抓包方直接对接项目发包方（一般为政府职能部门），完成专业群建设项目申报、审核、监督、验收、评估等系列工作。三是职业教育治理新机制，高职院校专业群项目制治理体现了国家（政府）意图，将政府与院校联合，其目的是解决职业教育治理问题，完善职业教育治理机制。四是政府主导，以专业群建设项目为引导，引领职业教育改革和发展，高职院校专业群项目制治理的根本目的是提升专业人才培养质量。

（二）高职院校专业群项目制治理的价值

作为一种治理模式和运行机制，高职院校专业群项目制治理有效推动了我国职业教育发展，在职业教育深化改革、产教融合推进和“双高”建设过程中发挥了重要作用。高职院校专业群项目制治理目标是培养专业型、应用型、复合型和创新型等多层次、多类别技术技能人才，以有效提升技术技能人才培养质量，赋能区域产业转型升级。“高职院校专业群项目制治理促使主要由中专升格而来的高职院校实现了‘杂牌军’向‘正规军’的转变”[5]。

首先，高职院校专业群项目制治理有效促进高职院校治理模式实现适应性变革。多元化、扁平化的专业群建设促使高职院校塑造以项目为中心的开放性、弹性化治理模式。政府、企业、院校、校企专家、行业机构等各方主体围绕专业群建设进行组织建设、协商决策、共建共享和利益表达，主要包括产业集群耦合匹配、组织体系架构、人才培养与课题体系、教学资源建设等内容。专业群建设涉及学校内部不同组织、政府、区域产业链企业等多方利益主体相互协同，这将不断优化高职院校的项目制治理结构。

其次，高职院校专业群项目制治理为专业群建设供给有效的治理范式。高职院校项目制治理涉及的政策、行政、教育、科研与社会服务等治理制度为专业群治理提供直接指导。一是平台支撑层面，政府、企业和协会等社会主体与高职院校形成的协同体系，为专业群建设提供行动范式和机制。二是能力支撑层面，完善的高职院校项目制治理催生高水平绩效，促进专业群建设不断提高建设水平[6]。三是多元治理文化层面，专业群项目制治理有助于高职院校形成“多方协同”“产教融合”“共生共荣”的治理文化。多元共治诉求下，要求专业群治理由“一元主导”向“多元参与”转变，将非强制性、非物质性治理手段作为治理方式的补充，以化解硬性的项目制治理方式产生的问题，有效协调专业群内各治理主体之间的利益矛盾与张力，促进专业群多元主体产生共同认识，提高专业群治理的系统效能[7]。

二、高职院校专业群项目制治理的限度

高职院校专业群项目制治理存在逻辑限度、效用限度和评价限度三方面治理限度，导致高职院校专业群建设实践与目标存在偏离。

（一）高职院校专业群项目制治理的逻辑限度

1.事本逻辑限度导致高职院校专业群项目制治理的片面运作

事本逻辑是项目制的基本运作逻辑。基于“一事一议”原则，项目建设的每个任务均是解决特定问题，体现了分割化治理方式。事本逻辑追求效率至上，这使得专业群内涵建设的长期性、过程性和系统性被搁置。这与公共服务要求的弥散性和均等化相背离。首先，专业群建设需要不断动态匹配产业集群发展诉求，其建设过程是长期而又复杂的，而项目制建设事本逻辑的一事一议、效率至上原则导致项目建设必须为周期性质，使得专业群建设的长期性被搁置。其次，专业群建设具有过程性的内在发展规律。高职院校为了保证专业群建设项目顺利完成，往往将绩效指标进行“短期规划”。在提倡建设效率的同时，建设质量被弱化，这与专业群高质量建设的系统性过程相冲突。再次，专业群建设具有较高程度的系统性。专业群建设是校园内部不同部门、校园外部产业链企事业单位、校园外部政府单位等多方利益主体相互协同、相互融合的建设过程，涉及专业、师资、课程、教学、产教融合等多个建设要素，而项目制治理是将总任务分割为不同片段，最终试图通过建设片段的简单叠加实现专业群整体发展，这与专业群的建设内涵相违背。

2.择优逻辑限度导致高职院校专业群项目制治理的马太效应

作为一种社会治理机制，项目制遵循“择优”逻辑分配各类资源。上级项目发包方往往倾向于将建设基础条件好、前期业绩突出、经验丰富的对象作为项目承担方。项目制治理的“择优”逻辑尤其突出表现在高职院校专业群治理中。在国家示范性、骨干院校建设项目基础上，对“双高计划”项目进行延伸和提升建设，其中前期国家示范校、骨干校优势专业入围“双高计划”项目的数量占据绝对优势。在择优逻辑下，高职院校专业群建设出现马太效应。一方面，高职院校为获得项目立项，激烈争夺；另一方面，项目制的竞争机制导致强者更容易获得项目，高职院校专业群建设“强者恒强”“分层严重”的现象愈演愈烈[8]。项目制诱使高职院校以争取项目为目标获取建设资源，轻视经济社会市场规律，造成社会资源效率损失，这在一定程度上背离了“社会平衡器”的功能定位[9]。

3.管控逻辑限度导致高职院校专业群项目制治理的行政依赖

项目制是政府部门自上而下的资源配置形式[10]。这使得高职院校专业群建设的管控逻辑主要为“政府主导、制度规范、院校遵循、专业群建设”，其治理内容涵盖教育教学、实习实训、科学研究和社会服务等。在此管控逻辑下，将会促使专业群项目制治理产生行政依赖。首先，专业群项目制治理的“择优立项”可能成为上级政府部门以及学校行政部门权利膨胀的主要手段。这使行政群体与学术群体产生隔阂，从而与专业群建设的“学术自制”相违背[11]。其次，高职院校专业群治理的制度体系是以政府意志为顶层设计、以项目为驱动的层级化决策与执行机制。作为专业群建设的核心主体，教科研工作者被置于末端的执行者位置。这使得专业群建设的科学性、灵活性受到影响，一线教科研工作者的积极性难以激发。再次，项目制治理主要为政府的专项资金转移支付，社会性经费配套与投入明显不足，而专业群建设要求多方利益主体深度融合，项目制缺乏社会参与。最后，专业群项目立项、过程监控与验收评估等阶段重点考察指标完成情况，促使高职院校专业群项目建设依赖“行政性做材料与留痕”，专业群内涵建设质量无法有效保障[12]。

（二）高职院校专业群项目制治理的效用限度

1.资源依赖的效用限度导致高职院校专业群项目制治理的社会效益不足

高职院校专业群项目制为高职院校开展专业群建设提供了丰富、充足的资源支持。项目制是一种政府管控下的“类市场化治理”模式。资源依赖理论认为，组织和单位获得外部资源依赖于其与外界环境的不断互动。项目制的治理模式诱导着高职院校花费大量精力向政府争取外部资源。这导致专业群治理与建设产生资源依赖。公办高职院校专业群建设的项目制经费来源往往是其他经费来源的几倍乃至十几倍，一旦进入专业群项目制建设目录，似乎建设资源就有了保障。这种项目制建设是一种典型的“非生产性寻利活动”，即通过从事直接的非生产性、非建设性活动获取资源和利润。这对提高我国职业教育培养技能人才的功效及其发挥社会效用没有显著的促进作用[13]。优质的专业群建设资源应包括环境部分和主体部分。主体部分即高职院校专业群与产业链、人才链的融合度与贡献度。专业群项目制竞争逻辑的资源依赖使得项目制发挥的社会效用与贡献度存在瓶颈并受到制约。