新《职业教育法》实施下地方职业教育政策的完善路径

摘 要 2022年5月新修订的《职业教育法》正式实施，为了更好地贯彻落实新修订的《职业教育法》，需要及时调整与新法相冲突的地方职业教育政策。以H省43份地方职业教育政策文本为分析对象，使用Nvivo12软件，依据公共政策学的利益团体理论与精英理论视角对地方职业教育政策进行综合评析，结合新法实施对地方职业教育政策修订的影响，分析地方职业教育政策的废、改、立、释等问题，提出地方职业教育政策应以新法为依据落实关键政策，并体现区域职业教育发展特色，而且需要适时推动地方职业教育政策的清理与整合等建议，以增强职业教育服务地方社会经济发展的适应性，为地方职业教育高质量发展提供源源不断的法律与政策供给。

关键词 《职业教育法》；地方职业教育政策；完善路径；区域分析

中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2023）27-0046-08

习近平总书记在党的二十大报告中指出，要推进职普融通、产教融合、科教融汇，优化职业教育类型定位。这是坚持以人民为中心发展职业教育，加快建设高质量职业教育体系的战略举措。近年来，国家的法律与政策为加快建设高质量职业教育体系提供了指引和保障。2022年5月，新修订的《中华人民共和国职业教育法》（以下简称《职业教育法》）正式实施，新法紧跟时代需求，彰显了《职业教育法》对职业教育各利益相关主体合法权利的保障。由于我国教育立法要遵循统一性原则。也就是说，在教育立法中要合理布局教育法律与政策的层级，既不能违反我国《宪法》的规定，也不能与上位法相冲突，还应注意同一位阶的教育法律规范之间不能相互冲突。地方职业教育政策作为《职业教育法》的下位法律规范，自然不能与其相冲突，故以新《职业教育法》为参照分析地方职业教育政策所具有的法理上的重要意义。本文以H省2009年3月至2022年4月（新职教法实施以前）出台的43份地方职业教育政策文本为分析对象，使用Nvivo12质性分析软件，以新《职业教育法》为参照物进行编码，分析哪些政策文本的内容属于与上位法冲突需要修改，哪些政策文本可以直接废止，哪些政策文本可以进一步优化等，并依据公共政策学中利益团体理论与精英理论的分析范式，对新《职业教育法》实施下地方职业教育政策的完善路径提出适当建议。

一、研究设计

（一）理论依据

职业教育政策的制定模式是指职业教育政策的制定主体通过什么样的方式去化解面临的政策问题。职业教育属于一种典型的“跨界”教育，其与社会经济发展密切相关。职业教育的高质量发展，不仅需要技术保障，而且需要理论引领。本文主要采用利益团队理论与精英理论的公共政策学理论研究范式，对地方职业教育政策的文本进行分析。

1.利益团队理论：职业教育政策是团队利益的均衡

根据利益团队理论，任何特定时间出台的公共政策均是利益团体之间互相博弈达成的均衡结果。从利益团体理论的角度对地方职业教育政策进行分析，有助于我们理解地方职业教育政策在制定过程中存在的利益博弈及其产生的根源[1]。职业教育牵涉政府、职业学校、企业、行业组织、群团组织等利益相关主体的权益，教育的公益性与企业的营利性之间存在着固有的矛盾关系，公共政策学中的利益团体理论，从学理层面揭示了职业教育利益相关主体之间具有良性竞争、和平共处、共同追求利益最大化的可能性，职业教育政策实际上反映的是职业教育利益相关主体之间的利益均衡。职业教育作为与经济发展联系最密切的教育类型，需要政府、职业学校、企业、行业组织、群团组织等利益相关主体达成共识，共同推进职业教育高质量发展。新修订的《职业教育法》在第9条明确指出国家鼓励发展多种层次和形式的职业教育，鼓励企业举办高质量职业教育。那么，在新法实施背景下，地方职业教育政策如何落实企业参与职业教育的激励与保障制度，如何推进职业教育领域的多元办学，如何支持行业企业广泛、平等地参与职业教育，都可以依据利益团体理论进行进一步完善。

利益团体理论有利于分析地方职业教育政策的制定过程，但是该理论只是地方政策制定主体接触职业教育领域各种问题的一个方式，并不能解释职业教育领域的所有问题如何被列入地方政策的制定议程，也很少解释地方政策制定主体如何制定常规政策或重大政策。

2.精英理论：职业教育政策是精英们价值偏好的体现

精英理论对理解职业教育问题如何被提上地方政策的制定议程，以及地方政策是如何发展演进的，均具有较好的解释力。一般而言，精英相较于社会大众而言，更具有敏锐的生活洞察力，往往能够比社会大众更准确地洞悉社会经济发展中的各种矛盾，并且能将这些矛盾及时向政府相关部门予以反映，帮助政策制定主体及时调整政策[2]。随着新《职业教育法》的实施，地方职业教育政策的完善可以依据精英理论，依靠精英们的价值偏好，探究如何增强职业教育服务区域经济发展的适应性，如何在人力资本结构上体现职业教育的类型属性，如何通过职业教育与职业培训提升劳动生产率等，从而提升职业教育办学水平与质量，培养出与区域经济发展相适应，对接市场和产业升级所需劳动力资源的高素质技术技能人才，以缓解企业高素质技能人才短缺的现实困境。精英理论很好地诠释了精英们依据自身的价值观与价值偏好在职业教育政策制定过程中起到的积极作用，同时也反映出地方职业教育政策还存在着缺乏民众参与、功利性较强、改革不彻底等问题。

由此可见，公共政策的理论模式为职业教育政策制定提供了重要的理论依据与分析工具，但每种理论模式也各有缺陷。因此，在依据利益团队理论与精英理论分析新《职业教育法》实施下地方职业教育政策的废、改、立、释问题，还需结合区域社会经济发展的实情以及地方职业教育政策出台的背景进行综合研判。

（二）研究方法和工具

H省地方职业教育政策文本具有时间跨度大、制定主体广泛、信息量较多等特征，本文采用文本分析法，进行文本变量抽取和属性编码。一是通过互联网收集H省43份职业教育政策文本，归纳整理政策的颁布时间、颁布主体、主要内容等关键信息。二是运用Nvivo12软件的关键词词频分析功能，分析H省43份职业教育政策文件中出现的高频词汇，并以新颁布的《职业教育法》为参照，对H省43份职业教育政策文本进行逐句编码，测算政策文本的编码点数。三是根据政策的文本覆盖率数量变化，分析H省职业教育政策需要进一步修改完善的文本内容，并从中归纳总结出地方职业教育政策的完善路径。

（三）研究样本来源

2009年3月至2022年4月（新《职业教育法》施行以前），H省共出台43份地方职业教育政策，本文为了便于归纳统计及梳理存在的共性问题，采用了广义上对地方政策的理解，即地方政策包括地方法规、地方规章等一系列地方规范性文件。从43份地方职业教育政策的颁布主体来分析，地方人大及其常务委员会颁布2份，教育部和省政府联合颁布1份，省委（含办公厅）或省政府（含办公厅）牵头颁布12份，省委组织部牵头颁布1份，省机构编制委员会办公室牵头颁布2份，省教育厅牵头颁布18份，省财政厅牵头颁布3份，省人社厅牵头颁布1份，省发改委牵头颁布1份，省治理教育乱收费办公室颁布1份，省国资委颁布1份。从以上统计数据可以看出职业教育的跨界性，地方职业教育的发展需要政府各职能部门的大力支持。

（四）研究过程

本文用Nvivo12软件对已搜集到的H省43份地方职业教育政策进行文本分析，在对其进行编码时，将新修订的《职业教育法》中除附则以外的7章标题作为7个父节点即总则、职业教育体系、职业教育的实施、职业学校和职业培训机构、职业教育的教师与受教育者、职业教育的保障、法律责任。在对新修订的《职业教育法》内容进行全面研读的基础上，提取第1-7章法条的重点内容形成了18个子节点，然后将43项地方职业教育政策的文本内容编码至相应节点，每编码一次形成一个参考点，参考点数值是某一节点下编码的次数[3]。

从父节点的编码数值表的文件来源数来看，H省43项地方职业教育政策文本内容中涉及“法律责任”的政策文本数量最少，这与1996年施行的《职业教育法》中“法律责任”条款的缺失有直接关系。新法实施后，地方职业教育政策需要进一步加强对“相关责任主体法律责任”的规定。从平均覆盖率分析，职业教育的实施（10.33%）、职业学校和职业培训机构（9.81%）、职业教育的教师与受教育者（8.71%）、总则（8.47%）4个父节点下的内容在H省地方职业教育政策中所占比重较大，参考点数值也较高，说明以上4个父节点是H省地方职业教育政策文本的主要观测点。见表1。

二、新《职业教育法》实施对地方职业教育政策修订的影响

《职业教育法》属于国家层面的法律规范，而地方职业教育政策是地方政府为适应本区域社会经济发展和对技能型人才需求而制定的具体实施措施，两者之间是“顶层设计与具体实施”的逻辑关系。构建我国职业教育法律体系，需要在不同层级的职业教育立法中，尤其在地方立法中，形成统一的价值理念，使内容不同的法律、法规、规章、政策制度等通过共同的价值理念，达到内在的逻辑统一性。由于新《职业教育法》颁布在后，地方职业教育政策制定在前，这需要地方政府依据新法的规定制定各项配套政策和具体措施，保障地方职业教育的创新发展。

一方面，地方政府需要依据新法制定具体措施予以支持和帮助地方职业教育发展。例如，新法提出地方各级政府应当制定职业教育发展规划，并明确职业教育的发展目标与实现路径，这意味着修订地方职业教育政策需要加强职业教育的整体规划，以满足行业企业对技能型人才的需求。新法提出职业教育的特定服务群体，包括农民工、失业人员、退役军人等特定群体，并要求为特定群体提供具有灵活性与实用性的职业技能培训，这一要求将对地方职业教育政策的修订产生积极影响，促进职业教育更好地服务地方社会经济发展[4]。新法提出发展农村职业教育，这意味着地方职业教育政策应采取具体措施，组织开展农业技术技能培训、农民工返乡创业就业培训等，培养高素质乡村振兴人才，助推共同富裕。新法提出建立健全职业教育第三方评价体系、职业教育师资队伍建设标准，这意味着修订地方职业教育政策需要加强对职业教育发展质量的监管，健全职业教育地方标准体系等。

另一方面，地方政府需要将新法提出的新概念、新举措融入地方职业教育政策中。新《职业教育法》推出了一系列新概念、新举措、新制度，这些创新在地方层面能否由理论演变为实践，由制度演变为行动，关键在于及时推进地方职业教育政策与制度的废、改、立、释等工作。新《职业教育法》着力创新的特征，直接影响了地方职业教育的立法需要与新法在新理念、新制度上一脉相承，以保持法律与政策从上至下在方向上的一致性。由于新《职业教育法》颁布在后，地方职业教育政策制定在前，因此地方政府需要结合本区域职业教育发展实情和企业对人才的需求，在修订地方职业教育政策时融入新法的相关规定，以确保本区域地方职业教育政策与职业教育法的一致性和协同性，避免出现冲突。例如，新《职业教育法》提出要加强职业技能培训工作，地方政府在修订地方职业教育政策时需要聚焦本区域的企业岗位与就业需求，制定具有区域特色的职业技能培训制度，积极落实新法提出的促进就业创业的立法目的。

总之，新《职业教育法》实施对地方职业教育政策的修订具有重要的指导作用和积极的促进作用，地方政府需要根据新法的规定完善相应的地方职业教育政策，为地方社会经济发展培养更多的高素质技能型人才。

三、新《职业教育法》实施下地方职业教育政策的文本分析

构建完整的职业教育法律体系并不是法律与政策在数量上的堆积，而是需要一个符合我国职业教育发展实情，具有内在逻辑性的有机统一体[5]。因此，本文在对H省43项地方职业教育政策进行编码时，结合新《职业教育法》的具体内容，将新法中除附则以外的七章标题作为参照依据。

（一）总则

以新修订的《职业教育法》在“总则”部分的13个条款为参照，结合H省43份职业教育政策文本内容进行编码，设计了“立法宗旨与依据”“概念、定位与实施原则”两个子节点，通过编码反映地方职业教育政策文本中对新法的立法宗旨、立法依据、概念定位等原则性问题的规定尚需进一步完善。由表2的文件来源数可以看出，H省43份职业教育政策中有23份政策文本有关于职业教育原则性问题的规定。从参考点数值和平均覆盖率来看，立法宗旨与依据（分别为23，4.51%），概念、定位与实施原则（分别为23，8.87%），总则部分的相关规定尚未全面覆盖地方职业教育政策。在新法实施下，完善地方职业教育的各项政策，需要坚持中国共产党的领导，坚持社会主义办学方向。同时，凸显立德树人的重要性，坚持走产教融合、校企合作之路等原则性、根本性规定，以此保持与新法在总则部分规定的一致性。