西班牙终身职业教育与培训体系建设探析

摘 要 2022年4月1日，西班牙《3/2022号新职业培训组织法》颁布实施，旨在建设一个更具活力、竞争性、灵活度的现代化终身职业教育与培训体系，满足个人在不同人生阶段的职业培训需求。该体系由职业课程体系、资格认证体系、指导服务体系、质量监督与评估体系、管理体系五个子体系共同构成，从教育制度、教育环境、教育对象、教育内容与教育价值观上实现职业教育与培训体系的终身化与全民化，呈现出可认证、可累积、可转化，与欧盟接轨的框架标准、公平与全纳的价值考量、持续改进的动态调整机制四大特征。

关键词 西班牙；终身职业教育与培训体系；职业教育立法；终身教育

中图分类号 G719.1 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2023）30-0073-08

西班牙职业教育起步较早，早在1911年就颁布了第一部职业教育法律——《学习合同法》，明确规定以“学徒制”培养技术工人，但此时，西班牙政府尚未有意识地推进职业教育的专业化发展。直至1949年《中等职业教育基础法》的颁布才标志着西班牙正规职业教育的开端，但职业教育学校受到西班牙双轨制的影响而长期无人问津，具体而言，走学术道路的学生会选择普通教育学校，而走职业道路的学生会更加偏向于接受有就业保障的“学徒制”行业培训，即西班牙大型工业公司自建的学徒培养系统或培训中心[1]。与此同时，非正规的职业培训也伴随着经济的发展应运而生。20世纪50～70年代，西班牙工业化进程加快导致大批农民进城务工，大大加速了城市化的进程，服务业逐步跃升为西班牙的基础性产业，劳动者的劳动技能与识字能力亟待提升。在此背景下，20世纪60年代，西班牙出现了大批非正规职业教育与培训，专门负责为进城务工的年轻人提供基础的识字与劳动技能培训，以高度应用型的简短培训帮助劳动者快速达到劳动力市场的基本要求。

1970年，为促进西班牙教育现代化并进一步降低文盲率，西班牙政府颁布《普通教育法》，提出以学校为主体建设职业教育与培训体系，正式开启西班牙职业教育与培训的现代化进程，该体系主要有两大特征：一是职业教育与普通教育彼此独立，且职业教育未设置入学要求，而普通教育则设置了严格的入学要求；二是不能为学生提供市场认可的职业资格认证，这导致了西班牙的职业学校背上了“学习不良的学生才会选择的死胡同”的污名[2]。1974年，西班牙瓦伦西亚自治区规定在高级职业教育与培训的最后一年中，学生可以自愿选择轮流在学校与公司接受职业教育与培训，基本结束了工业部门的“学徒制”，更多的雇主得以看到学校职业教育的价值，这在一定程度上提升了职业教育与培训体系的社会认可度。1984年，西班牙政府将这种“交替式”（Alternance training）的培训模式在全国范围内实验推广，并将之确立为“西班牙职业教育与培训的基石”。1990年，西班牙政府颁布《教育制度总合整备组织法》，正式将“交替式培训”视为职业培训的强制性要求，说服大量企业与学校合力培养职业人才，并对职业教育与培训体系做出了多项创新性改革：一是成立由多个职业教育参与主体组成的委员会，例如雇主委员会，共同决定职业教育与培训的资格认证与课程设置；二是实行模块化的职业课程与培训，提升职业教育与培训系统的灵活度；三是设置与学术教育一致的职业教育与培训体系的入学要求，即只有完成普通中等教育才有资格接受中等职业教育，只有获得学士学位才有资格接受高等职业教育；四是成立国家职业资格院（National Institute of Vocational Qualifications），着手制定《国家职业资格目录》。以上措施极大地提升了企业、公众对职业教育与培训体系的参与度，改善了该体系的不良形象，西班牙职业教育与培训体系向现代化大步迈进，形成了较为稳定的职业教育、职业培训与继续职业培训并行的三大子体系。

1993年，西班牙政府批准了第一个职业教育与培训计划，并在此基础上形成法案——2002年的《5/2002号资格和职业培训组织法》，该法是西班牙自1975年恢复民主制度以来，唯一一部获得保守派、民主派、雇主与工会共同支持的教育法案，根据该法精神，西班牙将职业教育体系、职业培训体系与继续职业培训体系联合起来，建立了国家职业资格体系、资格认证体系、指导服务体系与质量保障体系，形成了与欧盟接轨的国家职业资格与培训体系并延续至今，这也是西班牙21世纪第一次大规模的职业教育改革。近年来，西班牙政府一直在针对该体系的漏洞进行局部调整，如2012年颁布《1529/2012号皇家法令》，开始实施双元制职业教育培训模式；2013年颁布《提高教育质量组织法》，将初级职业教育与培训纳入义务教育。但是，面对新的经济形势与民众需求，该体系在多方面显示出严重不足。2022年，西班牙参议院基于对2025年国家经济数字化转型与劳动力市场需求的预测，通过了《3/2022号新职业培训组织法》（以下简称“新法案”），首次明确提出要建立终身职业教育与培训体系（以下简称“新体系”），自此，西班牙开始了21世纪以来第二次大规模的职业教育改革。总体来看，西班牙职业教育发展虽然进展缓慢，但其在职业教育立法上的长期深耕为终身职业教育与培训体系的建设奠定了深厚基础。梳理西班牙此次终身职业教育与培训体系建设的时代背景、建设目标、构成要素与特征，有助于为我国建设全民终身学习体系提供重要的参考与借鉴。

一、西班牙终身职业教育与培训体系建设背景

（一）人才供给与经济需求存在素质鸿沟

“需求导向”是职业教育办学的基本方向[3]。当前，西班牙劳动力的结构、素质与经济数字化转型的人才需求严重不匹配。2020年7月，西班牙政府发布《西班牙数字化2025》，提出在未来五年内推进公共服务数字化、企业发展数字化、生产模式数字化、人口技能数字化，最终实现西班牙经济与社会的数字化转型[4]。这将极大改变西班牙传统的制造方式与管理模式，数字经济对职业人才的能力结构与内涵均产生了影响，要求人们实现终身学习，不断更新职业技能。西班牙国家统计局（Instituto Nacional de Estadística）的调查报告显示，截至2019年底，西班牙劳动力市场中，拥有中级技能和高级技能资格的劳动者占比不超过21.1%，这与经合组织国家（34.4%）、欧盟 23 国的平均水平（38.2%）形成鲜明的对比[5]，西班牙劳动者的整体素质很不理想。此外，在结构分布上，初级技能的劳动者占比35%，中级技能的劳动者占比25%，高级技能的劳动者占比40%，但预计到2025年，西班牙有50%的岗位需要中级技能的劳动者，只有16%的工作岗位需要低级技能的劳动者[6]。为此，西班牙政府充分认识到：建立终身职业教育与培训体系，一方面能够帮助已就业工人持续提升职业技能，快速将大批低技能劳动者转化为中、高级技能劳动者；另一方面还能够从根本上变革现有的职业培训体系，培养具备数字技能的高素质人才，为经济数字化转型提供充足的人才储备，从而有效地弥合素质鸿沟。

（二）人才培养的质量隐患促进职业教育与培训内生发展

1970年，西班牙政府颁布《普通教育法》，“将职业教育作为次要途径，脱离生产领域”。长期以来，职业教育并未得到西班牙政府的重视，其社会认可度与吸引力也在不断下降，生源与培训质量堪忧。直至1990年，《教育制度总合整备组织法》的颁布将职业教育正式纳入与普通教育平行的教育体系中，职业教育才被视为一条有价值的教育轨迹[7]。但是，西班牙职业教育的质量并未实现与其地位相匹配的提升。据西班牙国家统计局的统计，从职业教育的生源来看，西班牙职业教育均值为12%，而欧盟国家均值为25%，经合组织成员国的均值则达到29%[8]，西班牙现有的职业教育与培训体系无法在学生16岁教育分流时吸引到足够的优秀生源。从培训时长来看，西班牙劳动者的年平均培训时长为12小时，而德国劳动者的年平均培训时长达50小时，其中德国世界领先企业中的工人平均培训时长更是达到了80～85小时[9]。从培训的结果来看，西班牙完成高等职业技术教育的劳动者占劳动者总数的25%，完成中等职业技术教育的劳动者占劳动者总数的16.2%，未接受过任何层次职业教育的劳动者占劳动者总数的53.4%[10]，长此以往，西班牙公众对职业培训质量的信任感将会每况愈下。如何提升职业教育与培训的质量，满足公众对终身学习的需求，是摆在西班牙职业教育面前的重要问题。

（三）欧盟的政策与资金支持成为立法的外部动因

作为欧盟成员国之一，西班牙的职业教育与培训体系建设深受欧洲一体化进程的影响。2020年2月19日，欧盟委员会发布《塑造欧洲的数字化未来》，提出在未来五年内将致力于实现欧洲的数字化转型[11]。同年，欧洲理事会发表《职业教育与培训促进可持续发展、社会公平与弹性的建议》，鼓励各成员国改革职业教育，以适应经济数字化转型和职业教育本身的现代化发展需要[12]。西班牙迅速响应欧盟政策，于2020年修订《1052/2015号皇家法令》，提出设立海外就业与社会保障委员会，完善与国际接轨的终身职业教育与培训体系[13]。同年，西班牙首相佩德罗·桑切斯（Pedro Sánchez）提出“职业培训现代化计划”，政府为此投入了15亿欧元，成为西班牙有史以来规模最大的职业培训计划[14]。自此，颁布新法、改革职业教育与培训体系成为推进西班牙职业教育与培训体系现代化的必由之路。

2021年3月，为助力欧盟各成员国疫情后的经济复苏，欧盟设立欧洲下一代基金（los Fondos Europeos Next Generation UE），投入7500亿欧元用于援助欧盟各国，其中，西班牙获得1400亿欧元，相当于西班牙GDP的11%[15]，这直接促使西班牙加快颁布《3/2022号新职业培训组织法》的步伐，建设终身职业教育与培训体系。

二、西班牙终身职业教育与培训体系建设目标

新法案在序言中明确指出，“终身职业教育与培训体系旨在满足个人的终身职业培训需求，更好地服务于经济的可持续发展”[16]。基于此，可以归纳出新体系的五大建设目标。

（一）教育制度：建立普通教育与职业教育之间的衔接与沟通

从终身教育的立场出发，终身教育体系是人的一生中所接受的各种教育形态的总和，它超越了学校的围墙，贯穿不同的人生阶段，给予人们不断提升与充实自我的机会。相应的，新法案所要建立的终身职业教育与培训体系作为终身教育体系不可或缺的组成部分，它包含了学校职业教育以及其他各种形式的职业培训。西班牙现有的职业教育与培训体系主要是依据2002年出台的《5/2002号资格和职业培训组织法》建立起来的，它将职业教育与培训分为三个子体系，一个是面向在校学生的职业教育体系，另两个是面向非在校人士的职业教育与培训体系与继续职业培训体系，三个体系彼此独立。西班牙现有的职业教育与培训体系不仅剥夺了已就业的社会人士重新接受正规职业教育的机会，职业教育与普通教育彼此独立的局面也不利于打破公众对职业教育的偏见[17]，这与终身教育的理念背道而驰。因此，新法案旨在整合分裂的职业教育与培训体系，促进普通教育与职业教育以及各级各类职业教育之间相互衔接、相互沟通，充分利用各子体系的教学与培训资源，灵活地应对人们多样化的职业教育与培训需求[18]。

（二）教育环境：连接学校教育与社会教育

终身教育强调家庭教育、社会教育与学校教育的合作，社会为劳动者提供了真实的工作场景，因此，职业教育则更加强调学校教育与社会教育之间的紧密合作。以学校为依托的正规职业教育与以培训机构为依托的非正规职业培训为个体的职业生涯打下坚实的基础，而企业的职业培训是劳动者持续提升职业能力的有效保障。西班牙在2012年就颁布了《1529/2012号皇家法令》，推行职业教育与企业合作的双元制人才培养模式，然而，对于双元制中校企责任与义务的分配、适用范围等细节内容，西班牙现有法律尚未做出详细的规定。因此，如何在各行各业贯彻执行双元制，让学校与企业紧密而高效地合作，弥合教育界与商界的鸿沟，提升职业教育与培训的适应性与连续性成为西班牙新体系建设的重点。

（三）教育对象：扩大职业教育与培训体系的受众对象

1970年，法国教育家保尔·朗格朗（Paul Lengrand）在《终身教育引论》中提出了终身教育理念，该理念经过联合国教科文组织的发展与丰富，如今更为关注所有人的终身教育，其全民性得以彰显[19]。新法案认为“职业技能是个体获得工作机会、实现自身发展的重要条件，职业能力不足或未得到充分的认证会限制劳动者的职业发展，影响个人的财富获得，从而损害个人乃至社会的福祉”[20]。因此，为了让每个人都能接受终身的职业培训，实现教育与培训质量的整体提升，新体系旨在实现教育对象内涵与外延的扩充，它将广大农村地区与人口稀少地区的人们、特殊教育需求人群均视为终身职业教育与培训体系的服务对象[21]，“以人为本”的立法目的更加明显。