职业教育产教融合的合法性问题研究

摘 要 职业教育产教融合难以深入推进的深层原因在于合法性不足。基于“制度—组织—行为—文化”分析框架，产教融合的合法性可以分为制度安排层面的规制合法性、组织合作层面的规范合法性、交易行为层面的实用合法性以及社会文化层面的认知合法性。为深化职业教育产教融合，需要完善法律与政策体系，以改善“强制性规则”的供给提升规制合法性;增强组织合作适配，以增进“约束性期待”的满足提升规范合法性;强化共享价值创造，以推进“共同利益空间”的扩展提升实用合法性;增进文化认同形塑，以促进“建构性图式”的形成提升认知合法性。

关键词 职业教育;产教融合;合法性;制度;利益相关者

中图分类号 G717 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2022）01-0045-08

产教融合是职业教育办学的重要基石，也是职业教育发展一以贯之的核心主题。从2013年“产教融合”提法正式见诸于相关文件，到2017年国务院办公厅印发《关于深化产教融合的若干意见》，再到2021年全国职业教育大会对“深化产教融合、校企合作”的再次强调，产教融合已成为职业教育领域的重要政策话语。但是，在职业教育实践中，推进产教融合仍存在“学校热、企业冷”和产教“两张皮”的现象，产业系统和教育系统没有做到“真融”和“真合”。出现这种状况的一个重要原因在于，产教融合没有得到社会和各方利益相关者的真正认同，即合法性水平不足。产教融合是产业和教育两个领域的跨界融合，涉及学校、企业、行业协会、政府、学生等多方利益相关者，其有效推进必须要超越单一领域或部门的界限，得到场域内外多重利益相关群体的承认、服从和支持，这对合法性获取提出了必然要求。本文尝试从新制度主义的合法性理论视角，阐释职业教育产教融合困境的深层原因，并从合法性提升的角度为职业教育产教融合提供更加清晰的发展径向。

一、职业教育产教融合：合法性分析框架

产教融合是一个内涵丰富的多层次概念范畴，学界从不同视角对其开展了深入研究。在宏观上，产教融合一般被视为产业和教育的融合。有学者提出，产教融合就是教育系统和产业系统的融合，是教育与产业经济发展间的一体化互动关系[1]，要着力解决这两类系统在运行机制、发展策略、行动准则、改革方式以及主体构成等方面的内在矛盾[2]。在中观上，产教融合一般被视为学校和企业之间的融合。有学者认为，产教融合是校企合作的高级阶段，涉及校企双向的互动与整合，体现为校企合作的深度交融[3]。产教融合的深入推进最终要落实到组织层面，即实现学校和企业之间的组织融合[4]。在微观上，产教融合往往被视为生产工作与教育教学的融合。有学者认为，产教融合是企业生产经营环节与学校教育教学环节的融合，使企业参与人才培养全过程，体现为专业结构与产业结构相匹配、课程内容与职业标准相对接、教学资源要素与企业资源要素相融合[5]。

从本质上说，产教融合是一场跨教育领域和产业领域、实现学校和企业跨部门合作（cross-sector collaboration），具有显著组织混合（hybrid）特征的系统性制度变革。根据新制度主义理论，构成或支撑制度的三大基础要素包括规制性要素、规范性要素以及文化—认知性要素[6]，组织混合的机制主要涉及组织活动、人员构成、组织设计、文化以及组织间关系等五个方面的维度[7]。基于上述新制度主义有关制度要素与组织混合的解释，可以构建一个“制度—组织—行为—文化”的产教融合分析框架，这一框架囊括宏观、中观与微观视角，从制度安排、组织合作、交易行为与社会文化四个层面对产教融合进行研究和分析。

合法性（Legitimacy）是新制度主义研究的一个重要问题，它构成了产教融合得以良性运行的前提和基础。所谓合法性，是指事物在社会体系内被认为是合意、恰当或适合的一般性感知或假设[8]，其意味着事物相关或隐含的社会价值与社会系统中可接受的行为规范之间的一致性。合法性表明事物具有被承认、被认可、被接受的基础[9]，有助于获取资源和利益相关者的持续支持。产教融合横跨产业和教育两大系统，涉及企业、学校、政府、学生、家长等多重利益相关方，存在诸多的不一致、矛盾和冲突，其有效推进必须要着力提升合法性，从而获得社会和内外部利益相关者的认同。这里的合法性不仅包括形式意义上的承认和服从，而且包括实质意义上的接纳和支持。

出于不同研究目的，合法性存在多种分类方式，其中，萨奇曼将合法性分为实用合法性、道德合法性和认知合法性[10]，而斯科特则基于制度的三大基础要素将合法性分为规制合法性、规范合法性与认知合法性[11]。立足于“制度—组织—行为—文化”分析框架，本文将产教融合的合法性分为制度安排层面的规制合法性、组织合作层面的规范合法性、交易行为层面的实用合法性以及社会文化层面的认知合法性，具体见图1。其中，规制合法性取决于是否符合法律法规和政府政策的规定，强调国家权力的作用;规范合法性取决于是否符合社会道德规范、价值观的要求，强调社会的规范性评价;实用合法性取决于是否符合利益相关者的利益，强调利益相关者的自我利益权衡与评判;认知合法性取决于是否与被认为的“理所当然”状态相一致，强调社会公众的普遍认知、理解和接受。

二、作为制度安排的产教融合：规制合法性

（一）产教融合规制合法性的内涵

在国家宏观层面，产教融合可以被理解为教育服务产业转型升级和经济高质量发展，促进教育链、人才链与产业链、创新链有机衔接的一种制度安排[12]。新制度主义认为，通过制度建设，明确规则设定、规制程序、奖惩机制等，有助于规制合法性的生成[13]。产教融合规制合法性突出了制度在规制、激励、约束和调节组织行为方面的特征，其主要来源于政府、专业机构、行业部门所制定的法律、法规、政策等，体现国家权力对产教融合的承认、接受与支持。

改革开放以来，我国通过制定“决定”“意见”“纲要”“行动计划”“建设规划”等方式，发布了一系列有关职业教育产教融合的政策文件，赋予并不断提升产教融合的规制合法性。1986年，国家教委提出职业技术教育要开展企业和学校的对口协作，进行厂校合作。1991年，国务院明确“提倡产教结合，工学结合”。2013年，“产教融合”话语首次出现在中央正式文件中。2014 年，国务院印发的《关于加快发展现代职业教育的决定》将产教融合列入发展职业教育的指导思想和基本原则中。2017年，国务院出台《关于深化产教融合的若干意见》，这是我国第一个关于产教融合的专门性文件。随后，相关政策陆续出台，进一步明确了产教融合的实施路径和具体办法。另外，国家还通过立法来保障职业教育产教融合的推进，《中华人民共和国职业教育法》及其修订草案都强调实施职业教育必须坚持产教融合。除国家法律和政策外，各地方政府也相继出台了有关促进职业教育产教融合的政策文件和行政法规。

（二）产教融合规制合法性的不足

毫无疑问，从“厂校合作”到“产教结合”再到“产教融合”，从制度理念到制度举措再到制度细节，从政策文件到地方法规再到国家法律，国家强制力对产教融合的认同、保障和支持不断提升，产教融合的规制合法性也得到持续强化。但是，我国的产教融合制度多为政策文件，缺乏有力的法律保障，且存在制度割裂、分散等问题，互补性较差，在很大程度上阻碍了产教融合规制合法性的构建与提升。

1. 法律建设滞后不利于规制合法性的构建

现有产教融合制度安排中，政策性文件占较大比重，法律法规相对较少。相比较于法律法规，政策文件的强制性和约束力偏弱，在实践中往往得不到有效贯彻和落实，其最直接的表现就是，产教融合各行为主体在政策执行中普遍存在软约束，不能真正落实政策规定的义务要求。同时，由于政策会随着政府机构的偏好而发生改变，不像法律那样相对稳定，所以难以形成长久保障机制以维持其持续效力。另外，在进行产教融合政策设计时，政府考虑较多的一般是在既有政策的基础上如何实现产教融合的新发展与新突破，在方向、理念、模式、话语上探索较多，其表述多是宏观的、原则性的，导致具体规定的可操作性不强，普遍意义上的激发力和执行力不足，使得产教融合的规制合法性徒具形式价值，造成实质合法性的缺失或消解。《中华人民共和国职业教育法》的修订虽然有助于强化产教融合的法律建设，但由于其是一项统领职业教育发展的宏观性法律，难以对产教融合的组织、实施和各利益主体的权利义务关系作出详细、具体的规定。

2. 制度互补性欠缺不利于规制合法性的提升

产教融合已经超越了纯粹的教育范畴，成为促进教育改革、人力资源开发和经济社会发展的基本制度安排。该制度安排跨越产业、教育、社会等领域，涉及教学组织、学生实习、企业生产、劳动保障、就业创业、人力资本投资等多方面内容，是一个综合性的“制度束”。在这个“制度束”中，只有实现各项制度的互补性，在内部形成统一的主导秩序，才能真正获得规制合法性。青木昌彦认为，“互补性的存在意味着富有活力的制度安排”[14]。但是，作为跨越多个领域的制度组合，产教融合处于教育部、发展改革委、工业和信息化部、人力资源和社会保障部等多个部门的共同治理范围，有关产教融合的一系列制度文件，例如，现代学徒制、企业新型学徒制、“1+X”证书制度、产业学院、产教融合型城市、建设试点等均在不同政府部门的主导下推出，在政策制定中一定程度上存在各自为政、相互割裂和管理分散等问题，造成各项制度的互补性较差，甚至出现一些制度冲突和制度空白，使产教融合的规制合法性大打折扣。

三、作为组织合作的产教融合：规范合法性

（一）产教融合规范合法性的内涵

在中观层面，产教融合最直接的表现形式是企业和学校的合作[15]，即来自不同领域、目标和性质迥异的两类组织之间的跨部门伙伴关系。这种跨部门合作相比较于传统的同类组织间合作形式面临更强的“新生弱性”（liability of newness）[16]，对合法性尤其是规范合法性提出了更高要求。规范合法性反映了对组织及其活动的规范性评价，这种评价通常基于对组织是否在做“应该做的正确事情”的判断。根据萨奇曼的解释，规范合法性可以进一步细分为结果合法性、过程合法性、结构合法性和个人合法性四种形式，分别用来评价组织的产出、程序、类别特征以及领导者和代表性人物是否符合社会或他者定义的标准、规范和期待[17]。在校企跨部门合作中，规范合法性主要来源于企业和学校之间的相互认同，即：在企业眼中，职业院校是否符合社会构建的“职业教育办学机构”的规范和价值观，是否符合企业对教育领域合作伙伴的期望;在学校眼中，企业是否符合社会构建的“追求经济利益和承担社会责任的经济组织”的普遍看法和假设，是否符合职业院校对产业领域合作伙伴的期望。

（二）产教融合规范合法性不足

在当前的校企合作实践中，校企双方能力的不足以及合作中的不规范行为与表现在一定程度上对产教融合的规范合法性造成了侵蚀。

1. 能力供给不足造成结果合法性弱化

从行业企业作为合法性评价者的角度来分析，一些职业院校的办学能力供给不足，人才培养与技术服务产出质量偏低，例如，专业设置和职业岗位不匹配、课程内容与职业标准相脱节、培养的毕业生难以适应企业用人需求、产品研发与技术服务不能为企业带来真正的技术和市场效益等，严重影响了企业对职业院校的评价，弱化了其开展产教深度融合的意愿;从学校作为合法性评价者的角度来分析，受经济体制转轨的影响，行业企业与职业教育的传统联系被疏离，原有的职业教育功能趋于弱化，加之行业组织的公信力和社会影响力问题，行业企业实施职业教育的能力不强，难以对职业院校的人才培养与技术研发形成有效支撑，这会影响职业院校对行业企业的评价，降低其对推进产教融合的期望值。

2. 治理水平偏低造成过程合法性的弱化

除产出结果以外，组织活动的方式和程序也是规范合法性评判的重要内容。一些职业院校的治理水平不高，面对日益开放的办学环境仍沿用传统的组织治理模式，校企合作的资源配置缺乏必要柔性，管理决策缺乏统一协调，导致合作运行效率低下，难以有效匹配企业的市场效率，从而在很大程度上影响了企业对产教融合过程合法性的规范评价。

3. 短期利益行为造成结构合法性的弱化

一些企业在校企合作中存在明显的短期利益倾向，例如，把学生实习作为解决用工困难的手段而忽略实践技能的培养、关注少数优秀学生而忽略学生整体、关注企业经济利益而忽略人才培养收益，这会造成产教融合的“使命漂移”，使学校对企业在产教融合中所处的“结构地位”产生怀疑，不利于“负责任的企业公民”和“负责任的产业合作伙伴”的合法性评价。更为严重的是，一些职业院校也出于短期利益考量，片面迎合企业的做法，甚至出现损害学生权益的不规范行为，这严重影响社会对职业教育产教融合的规范合法性评价。