英国约翰逊政府高技能人才培养政策的社会学制度主义分析

摘 要 在新一轮全球经济和科技竞争中，高技能人才培养成为各国教育战略的核心。社会学制度主义视角下，英国约翰逊政府的高技能人才培养政策可从以下相互联系的三个部分进行分析：规制性要素包括规则设定及资金支持;规范性要素包括奖项激励以及“全球英国”目标推动;文化-认知要素包括抨击传统精英主义以及引领技能立国的社会共识。借鉴英国经验，我国实施高技能人才培养政策应注意以下三点：重视高技能人才培养政策的制定与落实，拓宽高技能人才培养培训路径，多方协力强化高技能人才培养社会共识。

关键词 英国约翰逊政府;高技能人才;高技能人才培养政策;社会学制度主义

中图分类号 G719.561 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2022）04-0073-07

随着经济结构不断调整、产业转型升级，高素质技能人才（简称“高技能人才”）成为各国提高技术创新能力，推进产业转型升级，在国际竞争中占据优势的关键所在。因此，高技能人才培养成为各国政府重点关注事项，同时也是我国在新的经济背景下实现高质量发展的重要支撑。但目前，我国技术技能人才仅占全体就业人员的22%，高层次技术技能人才数量占技术技能人才的比重不足30%，而发达国家高技能人才占技能劳动者总量的平均比例达到了35%，初级、中级、高级技能人才的比例大致在15∶50∶35，我国高技能人才比例与其还存在较大差距[1]。高技能人才短缺现象的背后，是我国劳动力市场存在结构性失衡、供需不匹配的矛盾[2]。我国高技能人才培养研究关注点单一，尤其是政策研究不足，高技能人才未来研究重点应该是国家高技能人才培养政策和执行效益的最大化问题[3]。英国高技能人才的培养经历了漫长的历史演进和逐步发展，其高技能人才培养政策也在持续更新，以适应不断变化的经济社会的新要求，其经验对我国实施高技能人才培养政策有所裨益。

一、英国高技能人才培养政策的发展

（一）英国高技能人才培养政策发展阶段

1.初始阶段（2000年前后）

自二战以后，英国国际地位和竞争力就逐渐衰落，不复“日不落帝国”辉煌的重要原因，就是技术技能教育发展滞后，导致英国社会长期处在“低技能均衡”的恶性循环中，具有创新性的高素质技术技能人才培养不足。在这一背景下，20世纪90年代末布莱尔领导的新工党执政以来，就把技能优先作为经济社会发展的基本战略[4]。政府加大技能培训力度，重在改进成人职业培训，提高成人技能水平，尤其是面向低技能水平的成人劳动者推出了一系列强有力的改革措施，以解决技能短缺问题[5]。

2.稳步发展阶段（2003-2016年）

21世纪以来，英国开始强调技能人才的培养与培训，通过政策制定与推行引领英国高技能人才培养体系的变革。2003年，英国政府发布《21世纪：实现我们的潜力》白皮书，从国家技能战略高度推动高技能人才的培养[6]。2007-2009年，世界范围内爆发金融危机，英国经济遭受重创，这也让英国政府再次意识到技能人才的重要性。2009年，英国相继颁布《为了发展的技能：国家技能战略》《学徒制、技能儿童与学习法案》《技能投资战略2010-2011》，从促进经济复苏和实现可持续经济增长的角度，发布新的资格框架和证书体系，意在通过更加先进的学徒制培养一流的现代技术工人[7]。2014年9月，英国就业和技能委员会（UK Commission for Employment and Skills， UKCES）与大学理事会联合发布《打造未来：通过大学与雇主间的合作培养高层次技能》的政策报告。报告指出。英国依然面临技能需求和供给间不平衡的问题，强调通过建立雇主和大学之间更加多样、深度的合作伙伴关系来推动高技能人才的培养[8]。这一时期总体的政策目标没有变化，都是加强国家的技能基础，提升公民的总体技能水平。

3.深化改革阶段（2016年至今）

2016年，特蕾莎·梅政府为促进16岁以上学生及成人接受继续教育或顺利就业，发布了《16岁后技能计划》，开始强制征收学徒制税，从《企业法》层面确立了学徒制法律地位，促进了英国技能人才培养培训政策的深度变革。在此基础上，约翰逊政府为提高英国技能人才培养质量，以“高水平技术教育路径”为特征，更新了英国高技能人才培养政策，推行新的学位学徒制改革及T级改革，征收学徒税，实现了政策理念以及政策目标的转换。

（二）约翰逊政府高技能人才培养政策的目标

2019年7月24日，鲍里斯·约翰逊正式接任特蕾莎·梅，成为英国新一任首相，领导新政府开始更新高技能人才培养战略。2020年1月，英国正式脱欧，随后爆发的新冠疫情给英国的经济，政治都带来严重冲击。世界经济论坛发布的《2020年未来就业报告》称，在2020年世界人才排行榜中，英国排名第23位，相比脱欧前的第16名，名次有所下降，这可能反映出英国脱欧的不确定性正在削弱英国的人才竞争力[9]。根据Coursera最新的全球技能报告（Global Skills Report 2021，简称GSR），英国技术技能排名全球第34位，落后于西欧大部分地区[10]。内忧外患下，约翰逊政府坚持技能立国战略，高度重视高技能人才对国家发展的重要性，陆续提出一系列技能教育改革政策，旨在谋求以高技能人才培养来破解困境，消解危机。

世界各国日益认识到，科学合理的国家技能发展政策对可持续发展和经济平衡增长至关重要。约翰逊政府已发布多个技能教育相关的政策，坚持从国家战略层面规划英国高技能人才培养道路，并积极动员技能教育系统中的利益相关者共同参与到技能人才培养，尤其是高技能人才培养中来。约翰逊政府于2021年1月公布《就业技能：终身学习的机会和成长》白皮书，再次更新英国的技能战略，并制定配套的资金支持法案。基于后脱欧时代和疫情背景下对高技能人才供不应求的现状，约翰逊政府追求高级和高等水平技能，进一步强调高技能人才培养，并改革移民政策和国际教育战略，力图拓宽高技能人才来源，缓解英国高技能人才短缺问题，推动英国朝着“高工资、高技能、高生产力、低税收经济”的新方向前进。

二、约翰逊政府高技能人才培养政策的社会学制度主义审思

随着全球政治、经济和文化生活复杂性的增强，社会科学领域各学科相互渗透日益密切。社会学制度主义，作为新制度主义的代表性分支，打破了制度与文化概念上的界限，拓宽了制度的内涵。在社会学制度主义中，制度不仅包括正式的规则、程序或规范，而且还包括符号系统、认知规定和道德模板[11]。因为制度的内涵几乎涉及整个社会科学领域，社会学制度主义也触及到经济、政治、社会和意识形态等多方面。在此视角下研究英国约翰逊政府的高技能人才培养政策与实践，就不应只是研究单一的文本法规等，而是从多个方面进行综合的动态探究。通过社会学制度主义的“规制—规范—文化认知”三维分析框架、分析英国约翰逊政府高技能人才培养政策，可以较为全面地探究其政策生成过程、政策举措以及具体做法。三要素由表及里、相互影响，规制性要素是基础， 当制度要求逐渐被主体选择性接纳， 制度便以社会责任的形式发挥规范作用。而制度最终能够真正发挥效力的内核是文化—认知要素， 只有行动者达成对制度的理解与认可， 制度才得以有效运行[12]。约翰逊政府执政下的英国和我国都经历着后疫情时代政治、经济方面的冲击，也都在谋求以高技能人才培养来破解发展困局。借助社会学制度主义理论对约翰逊政府高技能人才培养政策进行深入探究，可为我国在后疫情时期制定高技能人才培养政策提供借鉴。

（一）约翰逊政府高技能人才培养政策的规制性要素

规制性制度要素，遵循合理性合法性原则，具有系统性特征，主要以法律、规则、政策、条例等正式制度要素的形式存在[13]。

1.规则设定

英国是最早实行教育立法的国家之一，其教育法律法规形式多样，按层次由高到低分为教育法律、教育法规、地方教育法规。2020年11月，英国教育部推出《英国学徒制和技能政策》，全面介绍总结了2015年学徒制改革之后的英国现行学徒制和技能政策，包括更新后的学位学徒制标准、学徒税（Apprenticeship Levy）及基金的征收和使用规定[14]。2021年1月，英国政府公布《就业技能：终身学习的机会和成长白皮书》，更新英国的技能教育战略，为16岁（英国5～16岁为义务教育）后的教育体系绘制了蓝图，旨在确保每个人都能获得发展所需要的终身技能，让他们得以在任何人生阶段胜任工作岗位，以在一定程度上确保英国在技能发展领域始终走在世界前列，战略主要内容是确立雇主主导的技能培训体系，提高教师专业技能，完善终身技能融资结构，建立精准问责机制[15]。随后，英国教育部又于同年4月推出《对学徒制和技术教育学院的战略指导》，该指南规定了优先发展学徒和技术教育研究所在学徒制和技术教育改革中的重要作用，允许更多的人获得高质量学徒培训，成为高技能人才，满足当下和未来社会发展需求，并提供可靠的评估和认证，赢得学习者和雇主的重视与认可[16]。同年5月英国教育部颁布《技能和16岁后教育法案》为《就业技能：终身学习机会和增长》白皮书中概述的改革奠定了立法基础。主要目标是通过终身技能保障，为全国各地的成年人提供终身再培训机会，帮助他们获得所需的技能，并开辟更多的工作机会;围绕雇主的需求重新调整教育系统，使人们能够针对当前和未来经济需要的技能差距进行培训;提高现有培训的质量，确保更好地管理培训机构，更好地规范培训资格，并有效地评估培训机构的表现[17]。

2.财政支持

2020年6月，英国教育部发布《给学徒和技术教育院校的法定通知》，规定受疫情影响，将不会为8级学徒提供资金，要重点帮助刚开始从事职业生涯或来自弱势背景的人取得成功[18]。2020年7月，英国教育部推出“高等技术教育改革”，提出用15亿英镑投资高等技术教育供应商，1.33亿英镑用于改善2020年和2021年T级供应商的设施，2400万英镑用于开发更多劳动力，并将进一步探索更有效的资助方式，提高高等技术教育提供者的供应质量和潜力[19]。在《英国学徒制和技能政策》中，肯定了2017年推出的学徒税制度的作用，雇主支付学徒税享受每年1.5万英镑的补贴，政府将会把这些资金投入到学徒的培训与评估上，提升学徒培养质量，以更好地满足雇主和社会的需要[20]。在《对学徒和技术教育研究所的战略指导》中提出，学徒和技术教育研究所要提供一个学徒资助范围以支持高质量学徒制的发展，要方法合理、透明公开地评估学徒合格的成本[21]。在《就业技能：终身学习的机会和成长白皮书》中提出，完善灵活的终身技能融资结构，夯实技能战略支持体系。目前，英国的技术培训形成了以财政拨款为主、企业和学校等各方共担的融资机制，其中雇主这一关键要素在技能培训资助中发挥重要作用。新的技能战略则强调英国政府需为技能培训提供广泛的财政支持，设立国家技能基金[22]。2021年11月，教育部再次更新了关于《学徒资助》的相关规定，为应对疫情对国家经济和个人就业的影响，政府加大了对学徒继续学习的资助力度，并对疫情期间继续雇佣学徒的企业发放奖励津贴，对规模小于50人的小型企业提供不高于学徒资助资金上限100%的培训费用[23]。这些关于高技能人才培养资助的法案与高技能人才培养政策相辅相成，进一步完善了其合法性。

（二）约翰逊政府高技能人才培养政策的规范性要素

规范性制度要素指对各主体行为进行说明、评价，并规定事情应如何完成的隐性、非正式制度要素。在实践中，规范性要素以道德支配为其合法性基础，主要表现为价值观、行为规范等指标[24]。

1.奖项激励促进高技能人才地位提升

英国社会历来有重学术教育轻职业技术教育的倾向。历届政府为了提高职业教育与技能人才地位，不仅在法律法规中规定了普职同等的地位，也为高技能人才的社会价值传播做出努力。英国国家学徒奖（National Apprenticeship Awards）就是典型案例。英国国家学徒奖是英国政府专门为全国学徒设立的最重要奖项，到2021年已经是第18年。该奖项由专门的机构——国家学徒服务处进行管理，旨在表彰本年度为雇主做出重大贡献的学徒和培养出优秀学徒的雇主单位。国家学徒奖有严格的评选流程与机制，还有盛大的颁奖活动，且颁奖过程会有全国性的媒体积极转播[25]。国家学徒奖受到了媒体和公众的高度关注，该奖项不仅是奖励学徒个人的突出贡献，也激励雇主企业不断提高学徒培养质量，最终达成双赢局面。国家学徒奖共分为五大类，分别是年度雇主、年度学徒、招聘优秀奖、新星奖和年度学徒支持者奖。其中，年度雇主和年度学徒又各分为三类。年度雇主分为年度中小企业雇主、年度大雇主和年度最佳雇主，分类依据是企业的规模大小，250名员工以下企业可以评选年度中小企业雇主，250～4999名员工的企业评选年度大雇主，5000名员工以上的企业则评选年度最佳雇主。年度学徒则根据学徒所获证书级别分为年度最佳中级学徒、年度最佳高级学徒、年度最佳学位学徒。招聘优秀奖则是奖励招聘方式创新、员工队伍多元化的企业。新星奖旨在奖励工作出色且有潜力走得更远的初级学徒。年度学徒支持者奖关注那些热情支持学徒制，并为学徒制发展作出积极推动和卓越贡献的人。2020年9月，约翰逊宣布改革学徒培养体系，不仅对大公司招募学徒给予资助，对更多具有创造就业潜力的中小型商业企业也将给予资助，重视中小企业小而精的人才培养优势，向中小企业提供支持和资源，以便能够激励企业培养未来所需的技能人才。该奖项向社会传达出学徒制具有极大社会价值的理念，也以一种非强制性的方式让人们认识到高质量的学徒制不仅能促进英国经济快速发展，还为个人实现自身价值、进一步促进社会公平提供可能性。