中职教育生均经费支出省际差异及其影响因素研究

摘 要 基于2009-2019年31个省份面板数据的研究表明，我国中职教育生均经费平均水平虽在不断提高，但省际差异依然不断扩大，且东中西部地区内部差异更大。Shapley值分解显示，在校生规模、产业结构、地方财政能力、经济发展水平是造成省际差异的重要因素，而后两个因素对省际差异的贡献率有所下降，在校生规模、地方政府对中职教育的努力程度和倾斜度对省际差异的贡献率上升。为此，可从构建合理的政府分担机制、出台国家最低生均拨款标准、加大中央政府转移支付力度以及调整中职在校生规模以满足产业结构需求等方面实现中职教育资源配置的均衡化。

关键词 中职教育;生均经费支出;省际差异;Shapley值分解

中图分类号 G718.3 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2022）12-0045-08

一、引言

中等职业教育为国家培养技术技能型人才，在服务建设现代化经济体系和促进高质量更充分就业方面发挥着重要作用，充足的经费投入是其改善办学条件、高质量发展的重要支撑。2015年，财政部等三部门联合印发的《关于建立完善中等职业学校生均拨款制度的指导意见》（财教[2015]448号）明确提出“到2016年底，各地应当建立完善中职学校生均拨款制度”[1]的目标要求。国家不断加大对职业教育的财政支持，2019年全国中职学校生均预算内事业费达到15380.52元，与2009年的4262.52元相比，增长260.83%。但与此同时，中职教育生均经费支出呈现出非均衡化增长态势，导致中职教育经费投入面临公平危机。2019年贵州省黔南布依族苗族自治州中职教育生均公用经费为1528.43元，仅为同期北京市的6.56%;云南省罗平县中职教育生均预算公用经费仅为34.10元，不足上海市的0.5%①。在教育公平发展背景下，深入分析中职教育生均经费支出省际差异、影响因素及其作用强度，并基于此提出缩小中职教育经费投入省际差异的政策建议，对于实现教育公平、提升职业教育全社会服务能力意义重大。

二、文献综述

综合已有文献，关于中职教育生均经费支出差异问题的研究内容大致有两个方面。一是关于中职教育经费差异的研究，李祥云发现2002-2011年中职教育生均经费投入省际差异呈现倒“U”形，其差异变化主要是由集中效应引起，且东部内部差异最大[2]。古翠凤等人研究发现，2008-2012年西部地区中职教育生均经费投入差距不断缩小，但东西部地区的差距依然存在[3]。沈有禄发现，2007-2016年各类生均经费基本都陷入“中部塌陷”的困境，京津沪远高于其他地区[4]。Man Kong提出中部地区经济发展水平不高且缺乏中央政府大力支持，其中职教育经费投入相对较少，导致中部陷入了工业经济发展缓慢的恶性循环，造成地区发展更加不均衡，社会公平问题更加严重[5]。

二是关于中职教育经费差异影响因素的研究。冉云芳[6]、张文静[7]、邬美红[8]等人基于面板数据探讨地方财政能力、产业结构以及中职学生数、中职专任教师数等与中职教育生均预算内经费间的关系。李欣旖[9]、蔡文伯[10]等人分析了中职教育生均经费支出差异与地区经济发展水平之间的关系。除此之外，王奔[11]还通过面板固定效应模型，发现人均GDP、财政性教育经费支出占GDP的比重等经济因素对中职教育生均经费支出影响最为显著。

综上所述，已有相关研究从不同角度证实了中职教育生均经费省际差异的存在，并对影响中职教育生均经费省际差异的部分因素进行了实证研究，这为进一步考察中职教育生均经费支出省际差异的变化趋势和分析各影响因素对生均经费省际差异的贡献程度提供了条件。本文基于中国2009-2019年的面板数据，分析中职教育生均经费省际差异变化趋势及发展现状，并构建双向固定效应模型探讨各影响因素与中职教育生均经费支出之间的关系，利用Shapley值分解方法研究各因素对中职教育生均经费支出省际差异的影响程度，进而为缩小中职教育经费投入省际差距和实现教育公平提供政策建议。

三、变量、数据与研究方法

（一）变量选取

生均教育事业费能够反映一个地区单位学生所获得的教育资源，是衡量教育经费投入的重要指标[12]。因此，本研究选取各省中职教育生均预算教育事业费（以下简称“生均教育事业费”）（EXP）作为因变量，借鉴中职教育生均经费支出地区差异的实证研究文献，选取了以下自变量：

第一，经济发展水平。教育投资最终来源于一个地区的经济总量，经济发展水平的规模和速度，决定着该地区的生产总值和人均GDP。人均GDP越多，可能用于教育经费投入就会越多;反之则越少[13]。造成中职教育经费投入省际差异的原因往往是各地区经济发展水平的差异[14]。本研究选取人均GDP作为衡量地区经济发展水平（PGDP）的关键指标。

第二，政府财政能力和政府投入意愿。我国目前实行的是“以县为主”的中职教育财政投入体制，地方财政能力、地方政府对中职教育的努力程度都存在较大的差异，因此会造成我国中职教育财政投入地区的不均衡性[15]。本研究选取人均财政收入作为衡量地方财政能力（LFC）的指标。借鉴张紫薇等以地方对教育的努力程度和政府对普通高校教育经费倾斜度作为政府投入意愿的代理变量[16]，研究以公共财政教育支出占公共预算支出的比重来衡量地方政府对教育的努力程度（GEI），以高中阶段教育中中职教育国家财政性经费所占比重来衡量政府对中职教育的倾斜度（TSV）。

第三，中职教育规模。教育经费投入主要用于培养和提高劳动者的素质，教育的对象和产出成果是人，因此在对教育投资时最先考虑的应该是教育需求人口的数量。当教育需求人数增多时，地方政府应当加大教育经费投入以满足需求。因此，本研究选取中职学校在校生数来衡量中职教育规模（STU）。

第四，产业结构。地区经济产业结构的不同对技能型劳动力的需求和依赖是不同的，而劳动力的需求结构会影响整个社会对教育的需求大小，从而影响政府、居民对教育的投资意愿。2014年，教育部等六部门联合出台的《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》提出“根据服务业加快发展的趋势，逐步提高面向服务业的职业教育比重”[17]，现代服务业在拉动经济增长中发挥着重要作用。因此，本研究选取第三产业所占比重作为产业结构（TIS）。

（二）数据来源

2009年是全国农村中等职业教育免费政策推行的第一年，各地主要从涉农专业和农村贫困家庭学生做起，该政策的推行对缩小省际生均经费支出差异是否产生显著效果值得关注。因此，本研究将选取中国2009-2019年31个省份的面板数据作为样本，数据来源于2009-2020年的《全国教育经费执行情况统计公告》《中国教育经费统计年鉴》《中国统计年鉴》和《中国财政年鉴》。

（三）研究方法

为分析中国中职教育生均教育经费支出的影响因素，构建模型（1）来进行探讨。为了消除不同单位变量间量纲的影响，消除相关数据异方差带来的影响，因此对生均教育事业费、人均GDP、人均财政收入和在校生数等进行了自然对数化处理。

LnEXPit=c+β1LnPGDPit+β2LnLFCit+β3GEIit+β4TSVit+β5 LnSTUit+β6TISit+Statei+Yeart+μit                                       （1）

其中，i（i=1，2，…，31）和t（t=2009，…，2018）分别是指某一省份和年份，μit是随机扰动项。为了控制不随年份变化而变化所造成的省际差异，在模型中加入省份固定效应的变量Statei;为了控制不随省份变化而变化所造成的省际差异，在模型中加入年份固定效应的变量Yeart。

为进一步研究各影响因素对中职教育生均经费支出省际差异的贡献程度，本文采用基于回归的Shapley值分解法[18]，该方法的原理为运用合作博弈的思想来分解各个回归变量对因变量差异的贡献率。首先，根据回归模型，将当年的人均GDP（PGDP）、地方财政能力（LFC）、政府对教育的努力程度（GEI）、政府对中职教育倾斜度（TSV）、中职在校生规模（STU）以及产业结构（TIS）等代入回归模型，计算因变量生均教育事业费的估计值，并测算出该估计值的不平等指数E1;接着将某一回归变量（如PGDP）取平均值，并和其他自变量的值代入回归模型，测算因变量生均教育事业费及其不平等指数E2，计算E1-E2即为不受该回归变量对因变量生均教育事业费的影响程度[19]。

四、中职教育生均经费支出省际差异分析

（一）变化趋势的分析

本文通过测算生均教育事业费的平均值、基尼系数、总泰尔指数等，分析2009-2019年间中职教育生均经费支出省际差异的变化趋势。见表1。

从全国平均值来看，近年来，中职教育生均教育事业费的平均水平总体上不断提高。生均教育事业费平均水平由2009年的4936.84元增长至2019年的18537.09元，增长了275.48%，可见政府加大了对中职教育的经费投入力度。

从基尼系数来看，2009-2019年中职教育生均教育事业费的基尼系数在0.207～0.263之间，均超过0.2。有研究者将0.2作为教育资源分配不均衡的警戒线，基尼系数超出0.2，则说明教育资源配置省际差异较大[20]。我国中职教育生均教育事业费的基尼系数由2009年的0.225上升至2010年的0.238，之后3年省际差异有所缩小，2014-2015年都小幅上升，2016年又降至0.238，至2017年达到峰值0.263，2019年基尼系数降至0.241，但与2009年相比仍增长了7.11%。由此可见，近年来中职教育生均教育事业费的省际差异有波动，总体上呈现出不断扩大的变化趋势。

出现这种趋势的原因可能在于：从2009年全国开始实施农村中职教育免费政策以来，由于财政资金短缺、办学条件落后、师资力量薄弱、学校吸纳力不足、职业教育认可度低等问题，阻碍了农村中职教育免费政策的推行进程。如福建省永定县早在2007年就开始实行免费中职教育政策，其后招生数虽实现剧增，但由于校舍、实习和实训设备不能满足学生的需要，导致该地中职教育发展仍比较滞后[21]。2011-2013年，我国进一步扩大中职教育免学费政策覆盖范围以及国家助学金制度的逐步完善暂时对缩小中职教育生均教育事业费省际差异起到了显著的效果。然而由于中职学校免费补助标准较收费标准低，由此衍生出经济欠发达地区中职学校运行艰难、产生免费退费缺口以及难以偿还历史债务等一系列问题，导致2014-2015年中职教育生均教育事业费省际差异扩大。从2015年起，中职教育实现国家助学金标准由年生均1500元提高到2000元，同时进一步完善中职免费政策体系。2015年《国民经济和社会发展第十三个五年规划》提出：“普及高中阶段教育，逐步分类推进中职教育免除学杂费。”截至2016年底，全国已有22个省份完成中职学生全部免费，因此在之后一年中职教育生均教育事业费省际差异有所缩小。2017年，中职教育生均教育事业费基尼系数达到峰值，可能原因是受到2017年城乡义务教育学生全部享受“两免一补”政策的影响，且统一中央与地方的分担比例。在地方财政教育资源有限的情况下，针对义务教育经费投入的加大势必会挤压中职教育经费的投入金额，导致财政薄弱地区中职财政投入不足，进一步拉大了与东部地区的差距。2017年之后省际差异略有下降，但这是否会成为一种趋势，仍有待观察。

从总泰尔指数来看，生均教育事业费的总泰尔系数与基尼系数的变化趋势大致相同。将31个省份按经济发展水平划分为东中西部三个地区，从贡献率来看，中职教育生均教育事业费省际差异主要是由东中西部地区内部差异引起的，共解释了74%以上;而组间差异贡献率相对较低，且总体上呈现出缩小的变化趋势，说明近年来东部帮扶西部的政策对缩小地区之间的差异起到了显著效果。

从组内差异来看，东部地区内部各省份中职教育生均教育事业费省际差异较大。2009-2018年，东部地区中职教育生均教育事业费总泰尔指数呈现出波动上升的趋势，由2009年的0.096增长到2019年的0.136，增长了41.67%。中部地区内部各年份的生均教育事业费差异较小，2009年后小幅下降至2012年的0.034，之后五年又小幅上升，其后下降至2019年的0.038，与2009年相比下降了43.28%。西部地区内部生均教育事业费差异总体上小于东部而大于中部，由2009年的0.030波动上升至2017年的峰值0.154，2019年降至0.070，整体增幅为133.33%，西部地区内部差异波动较大。究其原因，主要是由于中央政府对西藏中职教育的财政投入倾斜，数据显示，2009年中职教育生均教育事业费的最高值（西藏）是最低值（贵州）的2.17倍，2019年中职教育生均教育事业费的最高值（西藏）是最低值（贵州）的4.2倍，由此造成西部地区生均教育事业费两极差异不断扩大的趋势。总体而言，东部地区内部中职教育生均教育事业费省际差异最大。