职业教育产教融合立法的现实需求、基本原则及推进思路

摘 要 保障高技能人才供给、协调多元主体利益关系、构建技能型社会是职业教育产教融合高质量发展的重要内容，也是推进职业教育产教融合立法的现实需要。产教融合立法要坚持法制统一、问题导向、市场规则、民主立法等基本原则，有效处理立法技术与立法设计等问题，充分彰显推动发展、技能提升、就业促进的价值取向，构建具有中国特色的完备的职业教育产教融合法律制度。

关键词 职业教育;产教融合;立法原则;立法技术;立法模式;价值取向

中图分类号 D719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2022）13-0050-06

作者简介

聂如月（1996- ），女，温州大学法学院硕士研究生，研究方向：教育法学，民法学（温州，325035）

通讯作者

方益权（1971- ），男，温州职业技术学院校长，教授，博士，研究方向：教育法学，民法学（温州，325035）

基金项目

国家社科基金教育学一般课题“我国职业教育产教融合立法研究”（BJA190092），主持人：方益权

产教融合是职业教育发展的内在要求，也是职业教育转型升级的根本路径。从制度的视角审视，产教融合可以理解为是一种新型的教育制度和社会制度。新型的制度设计需要以立法方式保障其实施：一方面，产教融合制度需要依靠立法过程推动研究的深化，并提升制度设计的质量;另一方面，产教融合需要以立法方式保障其实施的稳定性、常态性，并发挥其预期的质效。当前，产教融合深化过程中遇到的许多问题，都需要通过推进产教融合立法予以有效破解。

一、职业教育产教融合立法的现实需求

深化产教融合，打造校企命运共同体，是职业教育高质量发展的重要战略举措。由于政府职能部门权责不明晰、参与主体权利义务不明确、社会观念导向不正确等诸多原因，我国职业教育产教融合一直存在企业参与积极性不足、参与层次不深、科技成果转化率低等突出问题。通过立法明确政府各职能部门分工，厘清参与主体权利义务，是破解职业教育产教融合深层次问题的重要途径。同时，职业教育产教融合立法也是保障高技能人才供给、协调多元主体利益关系、构建技能型社会的现实需要。

（一）构建技能型社会

我国是世界上唯一一个拥有全部工业门类的国家，但我国制造业总体上仍处于全球价值链的中低端。随着低技能依赖型产业的比较优势逐渐消失，工程师和高技术技能人才数量不足、质量不高成为产业升级的主要制约[1]。习近平总书记指出：“综合国力竞争说到底是人才竞争。人才资源作为经济社会发展第一资源的特征和作用更加明显，人才竞争已经成为综合国力竞争的核心。谁能培养和吸引更多优秀人才，谁就能在竞争中占据优势。”[2]工业4.0是以智能制造为核心的第四次工业革命，也是我国迈向制造强国的强劲驱动力。然而，我国高技能人才严重短缺，学校人才培养与企业人才需求之间缺乏有效衔接，高技能人才供给与经济社会高质量发展间的要求严重不符。构建技能型社会的现实环境要求各级党委和政府要加大制度创新、政策供给等投入力度。依据技能形成理论，人力资本培训投入需要与国家经济发展和社会结构相匹配，而不是培训投入越多越好。作为与经济社会发展关系最为密切的教育类型，职业教育需要充分发挥自身作为高素质技术技能人才培养的载体功能以及在国民教育体系和人力资源开发体系建设中的主体作用，全面提高人才培养质量，从总体上提升与经济社会发展间的互动关系及其对于经济社会发展的贡献力[3]。通过职业教育产教融合立法，系统构建技术技能人才培养制度体系，培养一大批能工巧匠，是我国职业教育高质量发展的必由之路，也是我国职业教育产教融合立法的内生需求。

（二）协调多元主体利益

企业、行业、政府和学校是产教融合的重要主体，推进人才培养体制机制改革、培养高技能人才过程中需要多方主体协同合作、互利共赢，职业教育产教融合就是破解这一问题的多元主体协作机制。一方面，企业作为产教融合的主体，参与教育实践将承担实习指导教师人力资源成本、实训设施设备成本、物资耗材成本、学生学习和生活成本等，也会面临学生实习期间意外伤害等风险。因此，企业初期进行产教融合的成本支出大于收益。另一方面，社会发展急需职业院校转变教育教学方式，在专业设置、课程内容等方面寻求新发展方式，实施人才培养模式深度变革，在校企合作中突破现有法律和政策制度的瓶颈。我国大部分职业院校属于事业单位法人，公益属性显著。学校和企业的基本诉求不一致，企业参与产教融合、校企合作的积极性不足，学校参与产教融合、校企合作面临国有资产流失等方面的诸多顾虑。通过立法将职业教育产教融合过程中基础性、先导性内容进行规范，厘清各参与主体在产教融合中的法律地位，协调多元主体利益诉求，引导多元主体积极参与产教融合、校企合作。

（三）完善教育法律体系

建设教育强国与依法治国、依法治教应当同步推进，应强调以法治手段解决教育领域的当前重点问题和未来可能面临的重要问题。当前，我国职业教育产教融合还存在政策支持不足、观念转变不足、合作动力不足、企业参与度与合作水平不高等问题。产教融合只有在制度化框架内运行，才能达到多方主体积极参与、社会资源高效整合、人才培养适应国家现代化发展需要的预期效果[4]。产教融合立法是职业教育与行业企业等社会组织围绕人才供给侧与需求侧结构性改革进行的全新制度设计，构建人才供应端与技术创新端的接口，为技能型社会提供人才资源支持。如果说教育强国、科技兴国是国家现代化的重要驱动，那么依法治国、依法治教则是现代化建设的重要保障。产教融合立法将补齐教育法制短板，在法律方面对职业教育产教融合进行总体布局和宏观规划，将职业教育产教融合中的法律关系纳入法律调整范围与法治规范中，保障各主体参与职业教育的机会公平、权利公平，畅通职业教育产教融合多方主体利益协调机制、权利保障机制，明确学校办学自主权、企业参与教学主动权、政府干预权，必将有效促进中国教育法律体系的完善，提升教育治理能力。因此，于产业而言，产教融合是立法解决技术技能人才供给以实现产业转型升级的重要保障;于法律而言，产教融合立法是满足经济社会发展并促进法律体系更加完备的需要;于教育而言，产教融合立法是促进教育改革创新并提升职业教育适应性的强制保障。

二、职业教育产教融合立法的基本原则

立法原则是加快中国特色社会主义法治建设的价值追求和思想引领。职业教育产教融合立法应当从满足技能型社会这一现实需求出发，着力于提高国家教育治理能力现代化和教育治理体系现代化，坚持完善中国教育法治体系，推动经济社会高质量发展。立法活动应当遵守《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》），坚持以下原则。

（一）法制统一原则

法制统一原则是我国《宪法》和《立法法》所蕴含的基本立法原则。在职业教育产教融合立法中，其主要有两个方面内容：一是职业教育产教融合在立法过程中必须坚持法制统一原则，立法权限、立法权运行必须坚持党的领导、坚持社会主义制度，坚持以职业教育产教融合立法丰富我国教育法律体系，维护社会主义法制统一。二是职业教育产教融合立法应当按照法定权限和法定程序进行，立法活动是集体意志上升为国家意志的活动，要做到保障国家整体利益与维护法制相统一。因此，职业教育产教融合立法要做到与上位法相统一，与同一位阶的法律相协调，并保障教育法制内部统一。

（二）问题导向原则

问题导向原则是职业教育产教融合立法的现实需要，是提高立法质量，保障立法现代化、科学化的关键。首先，职业教育产教融合立法应当尊重客观规律，从经济社会高质量发展和技能型社会建设的现实需要出发，以经济发展新常态缺少技术技能人才、学校滞于教育方式转型、社会各主体参与职业教育产教融合积极性严重不足等问题为导向，通过立法切实提高各相关主体参与职业教育产教融合的积极性、主动性。其次，产教融合立法应关注职业教育产教融合制度构建的合理性，并注重法律制定后实施过程中各相关机制相互协调，实现法律制度的协调性和可操作性。再者，职业教育产教融合立法应当注重解决问题的策略、方法和技术，合理划分各级政府及政府各职能部门的权限，正确处理产教融合中政府、学校、企业之间的关系。

（三）社会适应原则

新修订的《职业教育法》明确规定：“国家大力发展职业教育，推进职业教育改革，提高职业教育质量，增强职业教育适应性，建立健全适应社会主义市场经济和社会发展需要、符合技术技能人才成长规律的职业教育制度体系，为全面建设社会主义现代化国家提供有力人才和技能支撑。”职业教育产教融合立法也应服务提高职业教育质量、增强职业教育适应性的需要。信息化时代，生产方式处于快速变化阶段，生产方式的转型升级必然导致市场对人才需求的转变。职业教育产教融合立法要根据人才市场需求变化寻找最优的教育法律制度和法律解释技术途径，保证立法的稳定性、联动性、前瞻性。社会适应原则要求产教融合立法必须保障教育法治建设与经济社会发展相统一，应对新型生产生活关系，协调各相关主体的利益关系，切实推进产教融合、校企合作，增强职业教育适应性，大力培养高素质技术技能人才，促进学生更充分、更高质量就业，办人民满意的职业教育。

（四）民主立法原则

列宁说：“民主组织原则……，意味着使每一个群众代表，每一个公民都能参加国家法律的讨论，都能选举自己的代表和执行国家的法律。”[5]民主立法原则是我国立法基本原则之一，“民主以理性为前提”[6]。一方面，作为民主原则的本质方面，产教融合立法应当体现人民的意志。这是我国民主立法原则的普遍性要求在产教融合立法领域的基本体现。另一方面，作为民主原则的方法方面，必须发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与产教融合立法活动[7]。职业教育产教融合立法的民主原则要求在政策制定前广泛听取人民群众意见以及进行实证研究，尤其要充分征求产教融合利益相关者的意见建议，深入探寻职业教育产教融合中存在的各种体制机制障碍和壁垒，治痛点、疏堵点、破难点、攻盲点，在产教融合法律制订实施过程中做到公开透明，加强人民群众的参与和监督力度，拓宽群众参与和监督渠道，建立健全征求意见和反馈机制。

三、职业教育产教融合立法推进思路

（一）职业教育产教融合立法技术

立法技术是关于立法活动规程和方法的总称。作为立法实践经验的总结，立法技术具体包括：由哪一国家机关行使立法权;行使立法权的程序;法律规范的逻辑结构和文字表达的规格等。立法技术包括宏观立法技术和微观的立法技术。宏观立法技术是在制度构建过程中的准则性问题及制度设计和构建。微观立法技术是对制度实施过程中具体性问题的处置技术和方法。在职业教育产教融合立法过程中，立法机关要根据教育改革和经济社会发展的现实需要，统筹立法资源，整合现有的教育法律制度，建构科学的教育法律体系，对产教融合相关教育权利进行纵向、横向分配，保障产教融合法律制度的科学性、可行性和精细化。

1.宏观立法技术

宏观立法技术，指从国家整体立法角度进行立法预测和作出立法规划的方法和技能。它既包含立法预测技术，又包含立法规划技术[8]。当前，职业教育产教融合的相关制度性规定都散落于各部门法和各行政规范性文件中，而产教融合所涉及的相关主体权利义务关系具有综合性和系统性，两者之间的矛盾难以解决，不利于产教融合的整体性法律制度设计及其完善。立法预测是指从宏观角度对职业教育产教融合立法进行规划，把握立法的社会需求和立法价值取向问题，做到立法的适时性和及时性。职业教育产教融合立法要满足当前产教融合实施过程中缺乏行为准则和制度规范，解决产教融合过程中企业参与积极性不高、合作层次浅等问题。立法规划是指通过立法对职业教育产教融合未来的立法导向作出规定，对一定时期内的立法需求和立法质量作出预测。当前，需要立法者对产教融合的立法层次及其与地方立法和行政规范性文件的衔接问题进行协调，并根据经济社会发展规律进行立法预测，实现立法的前瞻性。

2.微观立法技术

微观立法技术涉及法律体系的内部协调性、法律科学性等问题。法律体系的内部协调性是指一部法律与上位法、下位法间位阶关系的适当性，并与相同位阶的法律实现合理规划与衔接。法律体系的内部协调性是衡量一个法律体系合法性和合理性的重要指标，法律间衔接良好是良法善治的前提。职业教育产教融合立法内部协调性的重点内容包括：该法处于何种法律地位、立法主体权、与其他相关法律衔接、与地方立法和行政规范性文件权限划分等。法律科学性体现在立法前、立法过程、法律实施等各环节。立法前的法律科学性体现在立法及时性和立法必要性上，法律制定前的社会需求是立法必要性的体现，立法前进行充分的民主意见征集可以保障立法的民主性和科学性。立法过程中的法律内部编排和社会意见反馈可以保障立法科学性，法律采取总分模式、综合模式、分总模式等并在立法过程中进行选择，决定着法律体系自身的内部科学性，尤其要对职业教育产教融合法与其他教育法律的衔接问题进行科学规划，解决产教融合法与其他相关部门法（如公司法、劳动法等）的关系问题。法律实施是法在社会生活中被人们实际施行的过程，包括法律遵守（守法）、法律执行（执法）、法律适用（司法）等环节，对于产教融合法的质效发挥具有重要意义。法律制定后的立法科学性主要体现在产教融合法实施和修改过程中，一方面，该法本身具有科学性和可操作性并能在实施中发挥应有效能;另一方面，该法能根据经济社会发展变化做到及时修改完善，保障该法在实施过程中持续发挥长效作用。