修订《中华人民共和国职业教育法》：发展与改革的呼唤

摘 要 修订《职业教育法》是我国职业教育法治化进程中的重大事件，不仅是完善法律体系的重要体现，更是解决改革发展难题、适应社会发展形势、回应社会重大关切的重要体现，深深打上了时代发展的烙印。总的来看，全国人大常委会曾三次将《职业教育法》修订列入五年立法规划，即：2008年、2013年和2018年，第十一届、第十二届、第十三届全国人大常委会将《职业教育法》修订列入五年立法规划，修订历程反反复复、曲曲折折，耗时之长在国内修法史上少见，但作为立法的一种表现形式，对《职业教育法》的修订是对其生命的延续和再造。系统回顾和梳理《职业教育法》修订过程，详细挖掘、记录与剖析《职业教育法》修订的重要时间节点、重要事件、重要活动、重要组织机构、重要观点等，提出修订《职业教育法》是解决改革发展难题、回应社会重大关切的重要体现，深深打上了时代发展的烙印。

关键词 《中华人民共和国职业教育法》;修订过程;法律印记;法制

中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2022）15-0013-07

作者简介

平和光（1988- ），男，华中师范大学博士研究生，吉林工程技术师范学院职业技术教育研究院助理研究员，研究方向：职业教育政策，职业教育史（武汉，430079）;刘娇（1985- ），女，吉林工程技术师范学院职业技术教育研究院副研究员，研究方向：职业教育;郭丹，吉林工程技术师范学院

基金项目

吉林省教育厅人文社科研究项目“新时期职业教育服务‘一主六双’高质量发展战略的理论与实践研究”（JJKH20220171SK），主持人：平和光;吉林省教育科学“十三五”规划2020年度一般课题“吉林省深化高校分类管理改革路径研究”（GH20323），主持人：平和光;吉林省教育厅人文社科研究项目“新文科建设背景下职技高师院校教育学专业人才培养模式创新研究”（JJKH20220170SK），主持人：李孝更

1996年5月15日，第八届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过《中华人民共和国职业教育法》（下文简称《职业教育法》），标志着我国职业教育改革工作正式进入依法治教的轨道，开创了我国职业教育改革发展的新局面。《职业教育法》施行26年来，一方面，对发展职业教育、提高劳动者素质、推动经济社会发展发挥了重要作用;另一方面，随着我国经济社会快速发展，尤其是职业教育改革发展不断遇到新的形势和问题，《职业教育法》制定的基础、背景、条件等不断发生变化，很多规定已不能适应改革发展需要，《职业教育法》也一直处于修订之中。2008年、2013年和2018年，第十一届、第十二届、第十三届全国人大常委会将《职业教育法》修订列入五年立法规划。尽管自2008年启动《职业教育法》修订工作以来，历程反反复复、曲曲折折，耗时之长在国内修法史上少见，但作为立法的一种表现形式，对《职业教育法》的修订是对其生命的延续和再造。2022年4月20日，第十三届全国人大常委会通过了新修订的《职业教育法》，并于5月1日起正式实施。在此背景下，本研究对《职业教育法》修订过程进行系统回顾和梳理，尤其是对重要时间节点、重要事件、重要人物、重要活动、重要组织机构、重要观点等进行详细挖掘、记录与剖析，以促进对新修订《职业教育法》的学习宣传和贯彻实施。

一、第十一届全国人大常委会将《职业教育法》修订列入五年立法规划的基本情况

随着经济发展方式转变、产业结构调整、技术革新步伐加快，以及职业教育自身改革发展出现许多新情况，《职业教育法》中的许多规定已经与实际不相符合，修订《职业教育法》的呼声越来越高。有些学者指出，《职业教育法》许多款项与当前职业教育改革发展不相适应，急需修改、完善[1][2][3][4]。有些人大代表通过提交关于修改《职业教育法》提案的方式积极献计献策，呼吁加快修订《职业教育法》[5][6][7][8]。有些政府官员意识到了修订《职业教育法》的重要性和紧迫性，原教育部部长周济曾指出“加快起草修订《学校法》《终身学习法》《职业教育法》《学前教育法》和《学位法》工作进程，不断提高教育立法质量”[9];原教育部副部长吴启迪曾指出“在总结职业教育制度创新的基础上，《职业教育法》有必要加以修改和完善”[10]。在修订《职业教育法》上，教育部形成共识并积极推动，例如，2007年教育部将“研究修改《职业教育法》”列入该年度工作要点，2008年教育部工作要点要求“加快修订《职业教育法》工作进程”。

在专家学者不断呼吁下，在行政力量的推动下，在社会各界的关注和支持下，修订《职业教育法》的社会氛围基本形成，广泛共识基本达成。2008 年10 月29 日，全国人大常委会立法工作会议召开，正式将修订《职业教育法》列入《十一届全国人大常委会立法规划》，并要求在本届5年任期内提请常委会审议，标志着《职业教育法》修订工作正式启动。为做好《职业教育法》修订工作，全国人大教科文卫委员会将《职业教育法》修订工作列为重要专题，组建专项调研组，于2008年12月、2009年3月先后赴江苏、福建、广东、陕西、青海、甘肃、新疆等省份开展专题调研，听取各省、自治区政府的汇报，与当地人大、政府以及教育、劳动、财政等部门负责人座谈，调研了15个市（地）及其所辖的21个县（市、区），考察了41所公办和民办中等、高等职业学校，召开了30多场次有关部门负责人、校长、教育专家和企业负责人参加的座谈会。2009年2月21日，为配合全国人大常委会修订《职业教育法》和2009年4月听取国务院关于职业教育改革发展情况的报告，全国人大教科文卫委员会召开了全体会议，听取了教育部副部长陈希关于职业教育改革与发展情况的汇报，委员们就职业教育改革与发展的基本思路和目标、管理体制、经费保障机制、职业培训、师资队伍建设、校企合作及职业教育的吸引力等问题提出了意见和建议。2009年4月2日，全国人大教科文卫委员会在京组织召开了职业教育专家座谈会，针对《职业教育法》的修订，广泛听取了教育部、人力资源和社会保障部有关司局负责同志及部分专家的意见。2009年4月22日，针对前期调研工作总体情况，全国人大教科文卫委员会形成并提交了《全国人大教科文卫委员会关于职业教育改革和发展情况的调研报告》，指出了职业教育发展面临的6个主要问题，并建议要紧紧抓住《职业教育法》修订的机会，深入研究职业教育改革与发展的新目标和措施，特别是要重点研究和解决影响职业教育发展的体制和机制问题[11]。此外，全国人大教科文卫委员会委托国家教育行政学院开展了国家社会科学基金重大课题《职业教育法》修订实证研究。

作为《职业教育法》修订草案的起草单位，教育部高度重视《职业教育法》修订工作。第一，主要领导高度重视，并组建专门小组。时任教育部部长周济，时任教育部副部长陈希、鲁昕等，多次对《职业教育法》修订工作开展专题研究，提出明确要求和具体思路;教育部专门成立由周济部长担任组长的《职业教育法》修订工作领导小组，以及由教育部职成司、政法司、高教司、职教中心研究所等有关单位领导和专家组成的《职业教育法（修订草案）》起草小组。第二，将《职业教育法》修订工作列入教育部年度工作要点。在2009-2012年的工作要点中均提出要求。第三，与其他部门积极协同开展相关工作。教育部积极参与全国人大教科文卫委员会组织的各类调研活动和会议，认真研究和听取全国人大教科文卫委员会关于《职业教育法》修订的建议。教育部会同国家发改委、人力资源和社会保障部、财政部等有关部门和机械、化工等协会组织，对修订工作中的重大问题进行多次协商，听取修订《职业教育法》的意见和建议。第四，积极开展调研。教育部组织地方教育行政部门，认真总结13年来贯彻实施《职业教育法》的主要工作、基本成绩和当前存在的问题，提出对修订《职业教育法》的建议。教育部组织有关部门、行业企业、科研机构、职业院校等单位的专家，就《职业教育法》修订工作深入到江苏、浙江、四川、重庆等省市开展调查研究，广泛听取地方教育行政部门、基层学校、行业企业对《职业教育法》修订工作的意见和建议。第五，组织开展专题研究。教育部专门立项设置“职业教育法制建设研究”课题，对《职业教育法》修订中需要重点研究的10个问题提出了具体建议[12]。教育部委托重庆市教委组织有关方面的领导和专家，结合当地实际，研究提出修订《职业教育法》的建议方案。教育部组织力量对德国、澳大利亚、法国、美国、英国等国家职业教育法制建设的一些做法进行了深入研究，并整理了《国际职业教育法案汇编》。

2009年4月22日，受国务院委托，教育部部长周济向第十一届全国人民代表大会常务委员会第八次会议报告全国职业教育改革与发展情况，在报告中，他就修订《职业教育法》提出6点建议：第一，要进一步明确职业教育在建设人力资源强国和构建终身教育体系、建设学习型社会中的地位和作用;第二，要进一步明确现代职业教育体系框架和基本内容，规范中等职业教育和高等职业教育的定位，扩大职业院校面向社会、面向人人办学的自主权，保障校长、教师和学生在教育教学中的权利;第三，要进一步明确各级政府及其职能部门、行业组织、企业、事业单位、社会团体以及其他社会组织和公民个人依法履行实施职业教育的责任和义务;第四，要进一步完善职业教育管理体制和工作机制，加强部门协调联系，进一步发挥行业企业等社会各方面在发展职业教育中的作用，完善相关制度和机制;第五，要进一步完善职业教育保障机制，增加经费投入，加强基础能力和教师队伍建设，改善办学条件，增强职业教育的吸引力;第六，要进一步明确《职业教育法》的行政执法主体和法律责任，加强职业教育执法检查和督导工作的制度建设，促进职业教育依法行政、依法管理、依法办学[13]。

2010年7月29日，中共中央、国务院正式颁布《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》。这一指导全国教育改革和发展的纲领性文件，将“推进依法治教”单独列为一章，提出“根据经济社会发展和教育改革的需要，修订教育法、职业教育法、高等教育法、学位条例、教师法、民办教育促进法，制定有关考试、学校、终身学习、学前教育、家庭教育等法律”。修订《职业教育法》被放在了“完善教育法律法规”相对重要的位置[14]。

经过专题调研、组织研讨、广泛听取意见等，在《职业教育法》3次大修改的基础上，教育部《职业教育法》修订工作领导小组基本上完成了《职业教育法（草案）》（征求意见稿）。2010年12月，教育部办公厅下发《关于征求对〈中华人民共和国职业教育法（修订草案）（征求意见稿）〉修改意见的通知》，要求各地和各级教育部门及职业教育机构对草案提出修改意见。之后，在广泛征求意见的基础上，对征求意见稿进行了修改，形成了《职业教育法（修订草案）（送审稿）》。2011年2月29日，教育部举行新闻通气会，教育部职业教育与成人教育司司长葛道凯指出，教育部正在加紧修订《职业教育法》，目前已形成送审稿，准备提交教育部党组研究。下一步的程序是教育部党组通过以后，可能提交国务院法制办，由国务院法制办修改以后提交全国人大进行调研修改，最后提交全国人大表决。2011年6月17日，《职业教育法（修订草案）（送审稿）》由教育部部长袁贵仁签发，正式提交国务院审议。国务院法制办在收到《职业教育法（修订草案）（送审稿）》后，分别送到中央有关单位、地方政府、专家学者、学校征求意见，并同教育部一道对修订《职业教育法》遇到的重点和难点问题进行了分析研究。2012年，全国人大教科文卫委员会和国务院法制办、教育部一起针对修订《职业教育法》开展了调研。

由于《职业教育法（修订草案）（送审稿）》在征求意见过程中，遇到了较大反响尤其是引发一系列争议，于是从2011年到2012年，《职业教育法（修订草案）（送审稿）》一直处于反复征求意见、反复修改过程中，仅仅提交到国务院征求意见，未进入到国务院审议和全国人大审议阶段。

二、第十二届全国人大常委会将《职业教育法》修订列入五年立法规划的基本情况

2013年3月，十二届全国人大一次会议期间，姜健、周洪宇等61位代表提出关于修改职业教育法的议案两件。议案认为，当前，随着教育改革的深入和我国经济社会发展，职业教育发展的内外部环境均发生了深刻变化，职业教育在改革发展中创造了许多新鲜的经验和做法，同时也面临着许多新情况、新问题，现行职业教育法在促进教育事业改革发展、全面提升劳动者素质、解决“三农”问题等方面未能发挥出应有作用，有必要研究修改职业教育法，完善相关制度[15]。全国人大教科文卫委员会表示，将继续积极推动国务院有关部门把职业教育法的修订工作作为优先项目来抓，争取早日提请全国人大常委会审议。2013年10月30日，十二届全国人大常委会立法规划公布，修订《职业教育法》被列为第十二届全国人大常委会立法规划第一类项目。2014年，全国人大教科文卫委员会赴黑龙江、贵州、吉林等省份开展修改职业教育法立法调研;在京召开座谈会，分别听取教育部、人社部等有关方面的意见，全面了解法律修改工作进展情况，并重点就职业教育的管理现状、就业准入制度等方面进行询问;同时，就企业承担发展技、中专职业教育免费运行等问题听取全国人大代表和专家学者的意见和建议[16]。