新时代职业教育高质量发展的政策工具配置偏差及优化

摘 要 在推动职业教育高质量发展的新时代背景下，以《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》为研究对象，通过文本编码分析国家政策话语中职业教育高质量发展的政策工具配置情况。从政策工具维度看，政策工具配置类型较为齐全，权威型工具占比最高，劝诫型工具频次适切，能力型、激励型、学习型工具使用不足;从要素链维度看，政策文本涵盖育人理念、体制机制、人才培养、产教融合、办学水平、师资建设、质量保证七个向度，但质量保证、师资建设和育人理念仍是政策关注的“短板”。总体而言，职业教育高质量发展政策工具配置存在“角色固着”“结构失稳”和“靶向偏离”等问题。因此，建议政府由职业教育“主导者”向“引导者”“促进者”转变;优化政策工具配置结构，形成强有力的“组合拳”;内外并举，共筑职业教育的“调节器”。

关键词 职业教育;高质量发展;政策工具;要素链

中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2022）16-0040-07

一、问题的提出

随着知识生产模式转型升级、第四次科技革命蓄势待发和高等教育改革提质增效，高质量发展成为“十四五”时期职业教育发展的主旋律。近年来，关于职业教育高质量发展的系列研究层出不穷，有学者立足政策制定过程，借助多源流理论来剖析职业教育高质量发展的政策议程，并针对内涵式发展不足和供需结构错位问题提出可行性路径[1];亦有研究对职业教育高质量发展的国家政策进行解读，号召准确把脉职业教育高质量发展的时代特点和政策要求， 鼓励高职院校多措并举，形成全要素协同驱动的高质量发展格局[2];还有学者以192份高等职业教育质量年度报告为研究对象，对地方政府推动职业教育高质量发展的区域响应行为展开分析，阐释“统一政令”与“地方特色”之间的关系，并从省级统筹力度、拨款制度、创新科研管理、项目引领等层面提出省级响应策略[3]。此类研究不胜枚举，但大多数研究仅仅关注政策制定后的专业解读和实践行为，鲜有研究对政策本身的内在结构与工具设计进行思考，尤其是中共中央办公厅、国务院办公厅于2021年10月印发的《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》（以下简称《意见》）确立了新时代职业教育高质量发展的行动指南，对于巩固职业教育类型定位、构建现代职业教育体系、服务技能型社会建设具有重要指导意义。因此，本研究以《意见》为分析对象，基于“政策工具·要素链”构成的二维分析框架对职业教育高质量发展政策进行文本编码，把握职业教育高质量发展的国家话语和实施要点，为优化职业教育高质量发展的政策工具配置提供可操作的建议。

二、研究设计

（一）研究方法

文本分析法是一种定量与定性相结合的内容分析方法，通过解析文本的内在结构情况深入挖掘文本背后的实质性意义，同时借助政策文本的主题内涵透析政策内容的关注重心。在职业教育高质量发展过程中，教育决策者的政策工具配置随社会环境的变化而不断调整，《意见》集中体现了政策工具在特定制度环境下的配置情况，因此运用文本分析法具有较高的适切性。

（二）文本编码原则

本研究以政策语句作为基本分析单位，参考相关研究采用的“不可细分”“非紧密度”和“先内容、后形式”原则对政策文本进行逐句阅读、内容编码、赋值归类和统计分析[4]。其中，“不可细分”是指每条政策语句最多纳入一个子维度，不能将同一语句纳入两个并列的子维度中，从而避免重复计数;赋值过程并非按照“紧密度”对每句话进行0-1的赋值，而是根据政策语句与分析框架的匹配程度进行0或1的赋值，若政策语句未涉及任何维度则计为0;当同一条政策语句或多或少与多个子维度都存在关联时，按照“先内容、后形式”的编码原则精准明确语句核心，优先考虑语句的本质内容而非句法结构，根据最本质、最核心的政策内容来选择最恰当的子维度加以赋值。以上三条编码原则在既有政策文本分析的研究中运用广泛，有助于增强编码结果的可信度和可靠性。

（三）编码示例

从政策结构来看，《意见》共涵盖7个一类指标（即“章”），如“总体要求”“强化职业教育类型特色”“完善产教融合办学体制”以及22个二级指标（即“节”），如“巩固职业教育类型定位”“促进不同类型教育横向融通”“健全多元办学格局”。在编码赋值时，按照“章—节—语句”的格式对每一个政策条目进行编码，详见表1（限于篇幅，仅展示部分内容）。

三、分析框架

政策工具是政府为实现政策目标所采用的具体手段和途径。关于政策工具的分类框架，Rothwell根据着力面划分为需求型、环境型和供给型三种政策工具[5]，Schneider和Ingram根据对政策执行者行为的假定将其划分为权威型、激励型、能力型、劝诫型和学习型五种政策工具[6]。Schneider和Ingram对政策工具分类框架的优势在于依据政策制定者对政策执行者行为的假设，可以通过分析这些假设是否符合事实来预测政策工具的使用效果与长期影响[7]，因此本文选择这一政策工具分类作为分析框架。同时，考虑到职业教育内在属性和发展逻辑，将职业教育发展的具体要素也纳入分析框架[8]，构成“政策工具·要素链”的二维分析框架。

（一）横向维度

本研究将Schneider和Ingram的政策工具分类框架作为横向维度，包括权威型工具、激励型工具、能力型工具、符号劝诫型工具、学习型工具。其中，权威型工具是指规范政策执行者行为的强制性规则或条款，具体表现形式有制度建设、目标标准、行政命令;激励型工具是通过正向回报的方式来引导政策执行者的行为，包括物质激励、绩效刺激、奖学金项目、经费倾斜、薪酬激励等作用手段;能力型工具是指提供信息、培训、教育和资源使个人、团体或机构能够作出决定或开展活动[9]，主要手段有改善条件、质量提高、能力培养、课堂增效;符号劝诫型工具是指政策制定者通过图像、符号和标签等形式使其与执行者的价值观和理念一致，从而促使执行者采取行动，通常包括观念更新、政策倾斜、营造氛围、表彰奖励等形式;学习型工具是指目标人群在采取解决问题的行动是未知或不确定的基础上通过学习获得知识和经验，从而具备一定的判断力，主要形式有境外培训。

（二）纵向维度

职业教育作为一种类型教育，有其特殊的制度逻辑和构成要素，将政策要素引入分析维度能够充分考虑职业教育高质量发展的属性特征，故将要素链作为纵向维度。结合《意见》的具体内容，将职业教育要素链划分为育人理念、体制机制、办学水平、师资建设、人才培养、产教融合、质量保证七个层面。其中，育人理念对职业教育发展发挥价值引领、增强吸引力的作用;体制机制则具有根基性、框架性性用，目的是激活多元办学主体，实现资源共享、共同育人、高质量发展;办学水平是衡量和彰显职业教育发展质量、层次与实力的外显性因素;师资建设是推动学院专业建设、提升人才培养质量和提高社会服务能力的重要环节;人才培养是职业教育的核心内容和首要功能;产教融合是突显类型教育、增强职业教育适应性的关键举措;质量保证是“生命线”，以“高质量发展”为主线，建立健全职业教育质量保证体系，完善考核评价体系，坚持成果导向，助力职业教育高质量建设。七个方面相互影响、相互关联，共同构成了职业教育高质量发展的要素链。

（三）分析框架

根据上述框架，本研究构建出剖析职业教育高质量发展的“政策工具·要素链”分析框架，如图1所示，以此洞悉职业教育高质量发展的政策工具配置和要素构成。

四、数据分析

（一）X轴：政策工具维度分析

参照二维分析框架对政策文本进行编码归类与数据统计，形成政策工具配置情况表。如表2所示，职业教育高质量发展的政策工具配置齐全，政策工具作用形式多种多样，但使用频次差异较大。

1.权威型工具占据“半壁江山”，内部作用形式差异较大

权威型工具在政策文本中的频次最高，共54个参考点，占54.54%，表明国家推动职业教育高质量发展以权威型工具为主，政府尚未从直接管制转向宏观调控，这与学界关于“双师型”教师、本科职业教育等相关领域的研究结论具有相同之处。究其原因在于，权威型政策工具有助于快速达成政策制定者的利益诉求。但值得关注的是，此类强制性命令显然容易抑制政策执行者的主动性和积极性，偏离政策制定初衷。

从权威型工具的作用方式来看，三种形式的使用频次差异较大：制度建设（23.23%）>行政命令（19.19%）>目标标准（12.12%）。首先，制度建设的使用频次最高，反映出政策制定者倾向于通过制度建设完善现代职业教育体系，以此提升政策的执行力，促进职业教育高质量发展，主要体现为职业本科教育、技能型社会职业教育体系、终身职业技能培训制度和在岗继续教育制度、职业技能等级证书制度等。其次，行政命令使用频次仅次于制度建设，行政命令具有强制性，即执行者需按照制定者的意愿进行“作为”或“不作为”的明示，一类是执行者必须作为的命令，如“保持职业教育办学方向不变、培养模式不变、特色发展不变”，另一类是执行者履行不作为的命令，如“严禁向学生违规收取实习实训费用”。相比而言，目标标准所占比例较低，涉及语句12条，占比12.12%，仅为制度建设所占比例的一半，目标标准是职业教育高质量发展的具体化要求，具有可衡量性，该作用形式使用较少，不利于政策的执行和考核。

2.劝诫型工具使用恰当，内部比例失调

劝诫型工具主要通过价值引领来影响政策目标群体的观念或行为，使其与政策导向一致。《意见》中劝诫型工具使用数量24条，所占比例为24.24%。从整体上看，使用比例恰当，能够为职业教育高质量发展激活政策宣传效应。职业教育是跨界的教育，学校基于人才培养或专业群结构发展所需并结合企业生产或岗位群发展所需的结构性资源，组建由政、校、行、企组成的专门性组织，形成集聚优势。换言之，职业教育高质量发展需要各利益主体打造命运共同体，使供需两侧同频共振，产生最大效应。为激活主体活力，《意见》采用政策倾斜、观念更新、营造氛围、表彰奖励的手段，营造良好氛围，协助教育主体更好地把握国家政策，促进职业教育提质培优、增值赋能。

劝诫型工具的四种作用形式使用频次有明显差异，所占比例排序分别是政策倾斜（19.19%）、观念更新（2.02%）、营造氛围（2.02%）、表彰奖励（1.01%）。分析发现，政策倾斜使用比例过高，多以“鼓励”“支持”为主，也充分显示出政、校、行、企的关键地位，体现在“支持行业企业开展技术技能人才培养培训”“鼓励各类企业依法参与举办职业教育”“鼓励金融机构依法依规为校企合作提供相关信贷和融资支持”等。但是，观念更新和营造氛围各出现2条、表彰奖励使用1条，这容易使目标群体产生疑惑，因此进一步细化作用形式并形成合理搭配，将成为劝诫型工具改革的重点内容。

3.能力型、激励型、学习型工具使用不足

能力型、激励型和学习型工具使用频次欠缺，分别占比13.13%、7.07%和1.01%。这三种政策工具相比权威型工具，具有成本低、见效慢的特点，因此运用实施相对不足。但是，在教育管办评分离背景下，实现职业教育的善治，政府需要充分放权，从职业教育的主导者演变为职业教育改革与发展的推动者[10]。职业教育高质量发展对学校均衡发展、校企深度融合、教育评价机制构建都提出了严峻挑战，将会对这三种政策工具未来内容的变革提出要求。

能力型政策工具是政府通过系列措施改善政策执行者能力水平的工具，对提高办学主体能力、形成强有力的教育合力、引领职业教育高质量发展具有关键作用。一方面，统计分析发现，能力型工具涉及13条政策语句，占比仅为13.13%。从文本内容来看，能力培训是最重要的作用形式，例如《意见》规定，“培养掌握技能的兴趣爱好和职业生涯规划的意识能力”。另一方面，办学条件、质量提高、课堂增效等作用形式占比极低，难以满足职业教育高质量发展的需要，容易衍生出利益主体参与动力不足、区域发展不平衡等问题。因此，需要更加精细合理设计能力型工具，形成完善的职业教育行动指南，为职业教育高质量发展提供循证依据。