国际与区域学徒制框架及其对中国特色学徒制的启示

摘 要 构建中国特色学徒制，已成为完善国家职业教育制度体系、提升职业教育吸引力的重大课题。国际劳工组织编写的《高质量学徒制框架》和欧盟发布的《欧洲高质量和有效学徒框架》详细阐释了学徒制监管框架、促进高质量学徒制的战略、学徒制的学习和工作条件标准、框架条件标准等，为建立健全国际、区域和各国学徒制框架提供了坚实基础。借鉴国际劳工组织和欧盟的高质量现代学徒制框架，我国应加强中国特色学徒制制度建设;建立中国特色学徒制标准;提升中国特色学徒制吸引力。

关键词 职业教育;学徒制框架;国际劳工组织;欧盟;中国特色学徒制

中图分类号 G719.1 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2022）16-0073-07

建立和完善中国特色学徒制，需要深刻把握学徒制发展的关键问题，提出适合中国国情的解决方案。为建立健全中国特色现代学徒制，我国出台了一系列政策举措。2014年5月，国务院印发的《关于加快发展现代职业教育的决定》提出，“开展校企联合招生、联合培养的现代学徒制试点”，标志着现代学徒制正式上升为国家人力资源开发的重要战略。同年8月，教育部印发《关于开展现代学徒制试点工作的意见》。2020年10月，十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》明确提出要“探索中国特色学徒制”。

探索中国特色学徒制，必须充分回应促进我国高质量学徒制发展战略、学徒制学习和工作条件标准开发、国家学徒制监管框架制定等重大问题，切实满足社会需求。国际劳工组织（International Labour Organization）是联合国唯一的三方机构，在国际学徒制框架构建和体系完善过程中发挥着不可替代的作用。欧盟（European Union）作为当今世界发展最为成熟的区域性政府间组织，其学徒制框架值得重点解析。对国际劳工组织和欧盟高质量学徒制框架进行分析，有助于我国更加精准和全面地把握学徒制建设的关键问题，推动中国特色学徒制的发展和完善。

一、国际劳工组织《高质量学徒制框架》

国际劳工组织于2019年编写了《高质量学徒制框架》。该报告的背景是，技能不匹配和青年失业率高成为世界各国面临的普遍问题，各国政府和各界人士越发认识到学徒制在应对这些问题中的关键作用。国际劳工组织在第103届会议上提出“建立关于有效终身学习体系和高质量学徒制体系的知识库”，并开发了高质量学徒制工具包。国际劳工组织已通过的若干文件虽涉及学徒制监管的标准，但切合目前情况的文件中还缺乏对学徒制的明确规定，需要采取行动来弥补这一规范上的缺口。所以，国际劳工组织理事会通过讨论决定制定学徒制标准，并将此列入国际劳动大会第110届会议议程。国际劳工组织《高质量学徒制框架》报告主要包括国家学徒制监管框架、实施高质量学徒制的挑战、促进高质量学徒制的战略等部分[1]。

（一）国家学徒制监管框架

为确保学徒制利益相关方积极投资并使学徒制体系得到适当监管，各国需根据自身情况制定国家学徒制监管框架。国家学徒制监管框架要素包括：监管类型和层级、监管机构、学徒制协议、针对特定职业的标准、资金和激励措施、学徒在工作中的权利和保护、提供或支持学徒培训的条件、监管与评估。

学徒制监管类型和层级通常以法律形式规定，包括专门立法和通过附属法规作为补充。大多数国家的学徒制相关法律在国家层面制定和实施，也有部分国家将该权利下放至州或省级政府。学徒制监管机构主要有两类：一是国家和部门当局，二是社会伙伴。国家监管机构有技术教育和技能开发署（Technical Education and Skills Development Authority）（菲律宾），国家就业、职业培训和辅导委员会（National Council for Employment， Vocational Training and Counselling）（法国）等;部门监管机构有部门教育和培训机构（Sector Education and Training Authorities）（南非）、国家培训局（National Service for Industrial Training）（巴西）等。社会伙伴则发挥着沟通课堂与工作场所的作用，是学徒制奏效的关键所在。在很多国家，社会伙伴是国家三方职业教育与培训委员会的成员，负责设计和实施学徒制计划。国家层面跨部门集体协议的典型是法国国家跨部门职业培训协议。此外，还有企业层面的集体协议，如2014年意大利的恩奈尔（ENEL）公司与三个工人组织共同签署了一项学徒制计划试验协议。

学徒制协议一般是学徒与企业之间或通过中介签订，以明确不同主体的权利和义务、学徒制的培训和工作条件。对于未成年学徒，一般由监护人或法律代表代为签订协议。许多国家都明确规定学徒制协议须以书面形式订立，荷兰、南非等国家同时要求提供培训的机构签订协议。瑞士、南非、摩洛哥等国家规定了学徒制协议模板。其中，瑞士学徒制协议规定的试用期为1～3个月，方便企业和学徒彼此作出正确选择。在试用期内，企业和学徒双方都可通过提前7天发出通知来终止协议。

针对特定职业的标准包括十个方面。第一，承认适于采用学徒制的职业。如德国和奥地利的公共或主管当局，编制了正式承认适于采用学徒制的职业清单。第二，评估技能需求，发展学徒制计划。通过评估当前及未来的技能需求、利用劳动力市场信息来制订学徒制计划，并研究如何通过资格证书形式评估、认证和承认学徒所掌握技能。第三，对学徒年龄、学历和先前学习的要求。很多国家把学徒最低年龄定在14～16岁。有些国家没有规定最低年龄，但要求学徒完成义务教育。少部分国家规定了学徒的最大年龄。第四，学徒与工人的比例。巴西和印度规定该比例分别是5%～15%和2.5%～10%。第五，最短和最长期限。世界各国学徒期限从最短6个月到最长5年不等。第六，在职与脱产学习的比例。在职学习量大是学徒制的显著特征。很多国家要求在职学习比例在60%甚至80%以上。第七，职业指导和职业咨询。以瑞士为例，该类工作是其义务教育的组成部分，通过开设“岗前见习”等特殊课程和国家在线平台提供职业指导和职业道路信息。第八，学徒指导与监督。许多国家要求教师具备高等教育学历、教师资格证书和相关职业资格及专业经验。公司内培训师是学徒制必不可少的一部分。第九，学习成果、课程、评估和认证。全世界有100多个区域和国家资格框架，学习成果是许多国家资格框架的核心特征。技能评估和认证则是质量保证体系的一部分。第十，承认资格和接受进一步教育和培训。各国通过把学徒计划纳入资格制度、开展衔接课程等方法为学徒提供了进一步获取职业或高等教育的机会。

在资金和激励措施方面，有必要提高企业、学徒和公共当局对学徒制益处的认识，从而获得支持。许多国家为企业和学徒提供奖励以推进学徒制，如向学徒提供学习材料、食品、交通补贴、脱产培训费用、学徒结业补助金等，为企业减免税收、提供培训和工资补贴、降低解雇成本等。

学徒在工作中的权利和保护主要包括十一个方面。一是学徒的法律地位。学徒的法律地位并不统一，中国、法国、德国等国规定学徒具有法律地位。澳大利亚、法国等国学徒被视为雇员。二是报酬。学徒报酬根据国家法规或社会伙伴之间达成的集体协议来发放，通常由企业以工资、津贴或其他形式的补偿进行支付。三是工作时间。中国、英国等国规定学徒的工作时间与同行业其他工人相同。法国《劳动法》规定学徒的工作时间包含脱产学习时间，18岁以下学徒工作时间每天不得超过8小时或每周不得超过40小时，16岁以下学徒不得晚上10点至次日清晨6点工作。六是职业安全与卫生。法国要求企业编写风险评估文件和预防行动计划，并任命一名公司内培训师来确保学徒完成一次体检。七是工伤赔偿。德国对学徒因工伤无法再工作而领取退休金作了规定。法国学徒因生病或意外可以从社会保障系统每日领取津贴和补偿。八是其他形式的社会保护。德国学徒有强制性的法定健康保险。九是学徒协议的终止。学徒协议可以在某些特殊情况下提前终止，如企业和学徒互相同意（肯尼亚）、学徒表现太差或行为严重不当（巴西）。十是解决争议。某些国家对争议解决程序进行了规定，如澳大利亚规定在调解不成功后的某些情况交由产业法庭处理。十一是学徒的转移与流动。德国、卢森堡、比利时、法国的部分地区共同签署了一份跨国职业培训框架协议，促进学徒跨国流动。

提供或支持学徒培训的条件主要包括三个方面。一是提供在职培训的企业。企业需要达到一定的标准，包括拥有适当的工作环境和设备，能提供培训法规规定所需能力的培训和具备合适的公司内培训师或导师。二是公司内培训师。公司内培训师也要获得认证，认证依据是他们的资格和经验。公司内培训师要能确保学徒获得最低的预期学习成果，确保学徒熟悉正常工作惯例和规则，参加强制性简报活动和有效指导技能研讨班，指导学徒完成计划工作簿并在学徒达到每项标准后在评估表上签字。三是提供学徒支持服务的中介机构。建立中介机构可以缓解学徒制场所不足的问题，并推动更多中小企业参与学徒制计划。

监测与评估方面，英国教育部（Department for Education）发布了《英格兰学徒问责声明》，评估标准和政策制定由学徒制研究所（Institute for Apprenticeships）负责。2～5级（相当于欧洲资格框架的3～5级）学徒培训质量由教育、儿童服务和技能标准办公室（Office for Standards in Education， Children’s Services and Skills）负责审查，资格、考试和评估工作的管理则由资格和考试监管办公室（Office of Qualifications and Examinations Regulation）负责。在韩国，学徒制监测始于对参与公司的挑选，贯穿至培训结束。

（二）实施高质量学徒制面临的挑战

一是社会观念差，高等教育的途径有限。学徒制对年轻人的吸引力不足的一个重要原因是学徒制与高等教育之间缺乏相互贯通。研究表明，欧盟学徒计划授予学徒高中普通教育资格，从而有助于学徒获得高等教育机会，提高了学徒制的吸引力。

二是获得学徒培训机会的不平等。移民、难民、妇女、残疾人、少数民族、老年人等弱势群体很难获取学徒培训的机会，且女性学徒的收入明显低于男性学徒。劳动市场的快速变革要求老年人也要不断更新技能，因此，调整学徒制的最高年龄限制势在必行。

三是学徒率低。经合组织（Organisation for Economic Co-operation and Development）国家中，高中生报名参加学徒计划的比例（37%）明显低于报名参加职业教育培训的计划（46%），并且在比利时、芬兰、瑞典、西班牙、以色列等国报名参加职业教育培训计划的高中生很少甚至没有机会选择学徒培训。经合组织国家每1000名就业人员中的学徒人数都低于45人，拉丁美洲国家除了哥伦比亚外，该数据均低于10人。造成学徒率低的因素众多，可能有整体营商环境、现行法律和监管制度、财政奖励措施、文化因素等。企业规模影响企业参与学徒计划，大型企业可以雇佣经验丰富的学徒实务专家，中小微企业则难以做到。德国提供学徒培训的企业从2007年的489890家下降至2015年的427496家，降幅最大的是雇佣人数不足10人的小型企业。对企业来讲，对年轻人的需求不足、申请人数不足或不合适、对企业费效比的怀疑以及不断变化的状况等是企业参与不足的常见原因。

四是非正规经济中的挑战。非正规经济中存在大量学徒，他们跟随熟练工匠，通过观察、模仿和反复练习学习技能，但这些非正规学徒制存在严重不足：缺乏系统培训，培训质量差异大;缺乏培训标准或质量保证机制;工作卫生安全条件差;缺乏基础知识;少有书面协议，容易造成对学徒的剥削;学徒长时间工作，无带薪假期或工伤赔偿;培训时间过长;一些熟练工匠还会收取费用;缺乏国家认证和流动性;性别职业隔离问题突出。

五是让学徒适应数字经济。数字经济背景下学徒要具备更新的、更高的技能组合和横向能力，可能需要更高层次的教育和培训计划。德国2016年启动了“职业培训4.0计划”，有意识地提高学徒和教育培训人员的数字能力。数字技术的快速变革会加剧培训跟不上劳动力市场变化的情形，只有建立强有力的协调机构，才能迅速调整学徒战略和培训计划。

六是新的工作形式。通过数字平台安排平台工作或按需工作等新的非正式工作的人数越来越多，他们缺乏雇员权利、福利和保护，通常也无法参与学徒计划。法国等国家于2015年设立了个性化学习账户，提供了针对平台工人的持续和灵活的职业培训。