低技能劳动力职业能力开发比较研究

摘 要 低技能劳动力是受教育水平低、职业技能水平低、工资收入水平低且处于次要劳动力市场的劳动者。由于产业转型升级对低技能劳动力的需求从数量向质量转型，再加上劳动者本身要实现从次要劳动力市场向主要劳动力市场的就业迭代，低技能劳动力的职业能力开发问题被各国高度重视。追溯新加坡、韩国、日本针对四类低技能劳动力群体实施职业能力开发的实践轨迹发现：中国的低技能劳动力涵盖以农民工为主体的绝对低技能群体和相对低技能群体;其职业能力开发对技术进步至关重要，故政府的作用不可或缺;要通过明晰的职业生涯发展规划把低技能劳动力纳入未来技能的就业领域，营造终身学习氛围。

关键词 低技能劳动力;职业能力开发;人力资本投资;技能形成

中图分类号 G975 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2022）16-0065-08

在人类发展史上，动态的技术进步驱动着产业结构高级化，同时也带来就业冲击。通常，各国政府通过建构促进劳动力技能形成的制度框架来满足劳动力职业能力开发的不同需求以防范失业风险、促进就业，通过技能知识积累和技能水平提升帮助劳动力熨平就业变迁带来的震荡，同时实现国家产业结构的转型升级。中国在全球工业4.0的科技进步中面临劳动力素质偏低和人口老龄化的挑战，如何促进劳动力技能开发无疑是一个重要议题。2021年，中国的劳动力技能形成政策导向从促进某类劳动力群体的政策设计转向覆盖全体劳动力的技能型社会建构，标志性政策是人力资源和社会保障部提出在“十四五”期间推动实施“技能中国行动”，2021年10月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》提出“到2035年基本建成技能型社会”。技能型社会中的技能形成制度集合覆盖全体劳动力、贯穿整个生命周期、囊括社会全产业链，旨在推动全社会的技能知识积累和技能水平提升，以满足动态科技进步对劳动力技能升级的持续需求。不同劳动力群体在科技进步带来的就业冲击中面临的风险因其自身的人力资本水平和内容而异。其中，低技能劳动力人力资本向下兼容空间小、失业风险高，最易被局限在次要劳动力市场、甚至陷入贫困，因此受到各国政府广泛关注。本研究考察新加坡、韩国、日本三个亚洲国家在技术进步叠加人口老龄化背景下针对低技能劳动力的职业能力开发实践，拟为中国在工业4.0背景下通过开发低技能劳动力培养现代产业工人、助力技能型社会建构提供参考借鉴。

一、低技能劳动力诠释

（一）低技能劳动力的内涵

低技能劳动力的内涵因划分依据而异，主流的研究根据人力资本内容和水平界定低技能劳动力。人力资本是一个涵盖知识和技能、工作经验、健康等内容的多维概念，人力资本投资形式有正规教育、在职培训、健康投资、工作迁移等，在研究中常选用受教育程度、在职培训数量、职业技能等级、工作经验年限等衡量人力资本水平。其一，按受教育程度[1]和/或职业技能培训差异[2]，将受过大学教育和/或职业技能培训的劳动力界定为高技能劳动力，其他则为低技能劳动力。其二，据劳动者掌握的知识和技能水平以及能否解决生产操作难题判定劳动力技能水平，不具备精湛职业技能且在关键生产环节不能解决生产操作难题的则为低技能劳动力[3]。其三，在受教育程度的基础上引入工作经验指标，将学校教育和工作经验不超过一年的劳动力界定为低技术工人[4]。其四，在人力资本水平的基础上结合管理、技术开发和实际应用新技术等不同人力资本内容，将不能把生产决策从组织和技术层面落实到操作层面的劳动力界定为低技能劳动力[5]。其五，以劳动力所从事的岗位工作性质为依据界定低技能劳动力。将工作岗位划分为生产性岗位和非生产性岗位，相应地将从事生产性岗位的劳动力界定为低技能劳动力，将从事非生产性岗位的劳动力界定为高技能劳动力[6]。其六，引入摩擦性失业，认为在摩擦性失业中因人力资本水平较低无法向下兼容而处于失业边缘的是低技能劳动力[7]。

（二）低技能劳动力的群体特征

低技能劳动力通常具有如下一个或几个特征：低人力资本、低职位、低福利水平、工作稳定性差、消费倾向偏高。其一，低技能劳动力的低人力资本水平通常表现为受教育程度低、知识和技能水平低、职业培训数量少、工作经验少等，由于受教育程度低导致知识和技能水平偏低、职业培训数量偏少。其二，低技能劳动力通常职位较低，这是低人力资本水平的直接结果，也是接受后续人力资本投资困难的原因。比如，受教育程度低导致其很难接受高质量的职业培训故很难提升人力资本水平，由于在劳动力市场上的上升通道受阻，低技能劳动力往往被局限在较低职位上。其三，较低职位往往意味着较低福利水平。其四，由于低技能劳动力自身的低人力资本水平，特别是缺乏职业核心技能，只能做简单和基础工作，替代性很强，故工作稳定性较差[8]。其五，低技能劳动力的低职位、低收入使得消费、教育、医疗和居住等支出在收入中的占比较高，其消费倾向偏高[9]。低技能劳动力大多局限于次要劳动力市场，是各国政府高度关注的群体。

（三）低技能劳动力的类型

本研究依据人力资本内容和水平界定低技能劳动力，选用受教育年限少、职业技能水平低作为判定指标，该群体是受教育水平低、职业技能水平低、工资收入水平低且处于次要劳动力市场的劳动者。低技能劳动力更多处于人力资本低端，但在技术进步以及产业转型升级的背景下，其面对的市场环境多变，就业不稳定性提升，故将低技能劳动力的概念向外拓展，将那些职业中期转职困难的劳动者、受教育程度高但缺乏职业技能的新增劳动力、人口老龄化背景下就业困难的老年劳动力均纳入低技能劳动力范畴，在中国则指人力资本水平较低的农民、农民工、失业者、部分职业中期转职者、低技能老年劳动力，以及缺乏职业技能的应届中高等教育毕业生。低技能劳动力职业能力开发要充分考虑群体特性，本研究将其细分为四个群体。

1.人力资本绝对量低的劳动力

人力资本绝对数量低的劳动力是典型的低技能劳动力，其职业能力开发的目标是通过改善岗位所需的人力资本水平以及拓展行业认知提升保有一份职业的能力、应对就业震荡的能力，旨在通过改善就业质量奠定经济基础。其职业能力开发的内容较宽泛，涵盖岗位技术知识、岗位工作技能、行业认知性知识和技能。这类低技能劳动力处在人力资本最低端，是人才结构的金字塔底座。根据人力资本理论，提升该类劳动力的人力资本投资收益相对较高，由于显著的人力资本收益外部性，各国政府对这类群体的职业能力开发均相当重视。

2.人力资本相对数量低的中年转职劳动力

人力资本相对数量低的劳动力指面临中年转职的劳动力。在人的经济生命周期中，青年阶段劳动生产率逐渐提升，人力资本投资收益随之提高;中年阶段的劳动生产率最高，人力资本投资收益相应达到峰值;老年阶段的劳动生产率逐渐降低，人力资本投资收益迅速衰减。高端人力资本承载者因人力资本存量水平较高可不干预人力资本投资收益衰减进程，但中低端人力资本承载者则需借助职业能力开发阻止收益衰减。一是因为其人力资本存量非常低，从中年阶段开始收益衰减更快;二是因为其人力资本向下兼容的空间小，在中年阶段遭遇技术进步可能面临失业，即被动转职。故人力资本存量低的中年转职劳动力必须提升职业能力，其职业能力开发内容包括岗位技能更新升级、行业通用知识和工作技能习得，旨在适应技术进步的需求，使其能够继续留在原岗位，或者在被迫转职时能够平行迁移到其他就业领域，甚至迭代到更好的就业领域。中年劳动力是家庭主要经济来源，无论是基于经济发展考量，还是基于民生考量，都是职业能力开发的重点群体。

3. 人力资本存量衰减的老年劳动力

老年阶段劳动力生产率下降的原因有二：一是自身的健康存量衰减，二是自身的知识和技术过时。老年劳动力健康存量衰减，可以选择退休。但目前全球各国普遍遭遇人口老龄化、少子化，开发老年劳动力成为维持劳动力规模的有效路径。老年劳动力普遍会经历自身知识和技能存量衰减、健康存量衰减，相对于中青年劳动力，其人力资本投资效率更低，故老年劳动力的职业能力开发主要涉及更新知识和技能、提升健康存量等。

4.受教育程度高但职业技能水平低的高端人力资本承载者

处在人力资本高端的部分应届（毕业后0～3年）高校毕业生，受教育程度较高但职业技能水平较低，本研究也将其列入低技能劳动力的范畴。该群体的主要特征如下：受教育程度高，在就业压力下有接受新增人力资本投资的主观意愿;年轻，新增人力资本投资的效率高;初入劳动力市场且就业不稳定，新增人力资本投资的机会成本低。该群体职业能力开发的主要内容是岗位技能，能够熟悉工作场景、掌握岗位工作技能、知晓行业通用知识和技能，从而将理论与实践知识有效融合。该群体处在人力资本高端，是一个经济体创新的主体。

二、低技能劳动力职业能力开发的动因

（一）产业转型对低技能劳动力的需求从数量向质量转型

刘易斯（Lewis）认为，发展中国家存在二元经济结构特征，即传统经济部门和现代经济部门并存，传统农业部门因劳动力剩余而边际生产力很低、甚至为负，故只要现代城市部门能够提供正的工资率，劳动力供给就是无限的[10]。无限供给的农村劳动力人力资本水平很低，其进入城市劳动力市场时工资率要求很低，故一般会局限在次要劳动市场，是典型的低技能劳动力。基于人力资本向下兼容的特性，一旦遭遇就业冲击，低技能劳动力在强替代性下被边缘化到次要劳动力市场中更差的职业岗位中。刘易斯描述的是工业化发展初期，随着工业发展以及城市化推进，农村的剩余劳动力向城市次要劳动力市场转移的现象。在后工业化时期，经济发展从粗放的规模发展转向以知识密集、技术密集、信息密集为特征的集约化发展，经济发展对劳动力的需求从单纯的数量需求转向质量需求，该需求辐射到全体劳动力。在以工业4.0为牵引的新一轮工业化进程中，即便次要劳动力市场上的低技能劳动力也需提升职业能力以应对结构性失业、预防被市场淘汰[11]。

（二）从次要劳动力市场向主要劳动力市场的就业迭代需求

20世纪60、70年代，强调劳动力市场的分割属性、制度和社会因素对劳动报酬和就业影响的劳动力市场分割理论将劳动力市场分为主要劳动力市场和次要劳动力市场，两个市场间有着很难逾越的界限。主要劳动力市场提供的工作机会福利水平高，而次要劳动力市场的福利水平较低。如果人力资本水平较低，或者类似于户籍的制度排斥，劳动力从次要劳动力市场进入主要劳动力市场几乎不可能。抛开制度安排，较低的人力资本水平不仅将低技能劳动力局限在较低职位，还长期将其边缘化在次要劳动力市场中，故提升其职业能力是从次要劳动力市场向主要劳动力市场迭代的关键。

在知识、技术和信息密集型的经济发展中，提升低技能劳动力的职业能力具有重要意义。Marshall在1890年提出了人力资本外部性的概念，认为工人间基于工作经验和知识的互动交流会提高劳动生产率。Lucas在后续研究中将人力资本外部性划分为内部效应和外部效应：内部效应指劳动者个体的人力资本能提高其自身劳动生产率和收益水平;外部效应指平均人力资本水平提高能提高全要素生产率[12]。就内部效应而言，提升低技能劳动力的职业能力可提高劳动生产率，促进其迭代到更高收益水平的就业领域，甚至从次要劳动力市场迭代到主要劳动力市场，并提升应对就业变迁的能力。就外部效应而言，提升低技能劳动力的职业能力会提高劳动力整体的人力资本水平，从而获得物质资本最佳配置效率，提高全要素生产率。劳动力平均人力资本水平提升能促进形成终身学习的氛围，引导低技能劳动力制定职业生涯规划，从低技能—低职位—低收入的恶性循环走向中高技能—中高职位—中高收入的良性循环。

三、低技能劳动力职业能力开发的国别实践

新加坡、韩国、日本针对低技能劳动力职业能力开发分别出台了多项政策和制度。

（一）低端人力资本承载者的职业能力开发

1.新加坡

新加坡政府关注结构性失业中低技能劳动力的就业问题。一是新加坡工会、雇主、政府三方于2005年合作推出的重新改造职业计划（Job Re-Creation Programme，JRP），针对结构性失业对低技能劳动力实施就业援助。一方面改造工作形象，对缺乏吸引力、低职业形象、低报酬的职业进行再设计，提高企业生产效率，提升工作价值和薪金。配套的职业再造激励计划资助雇主因此发生的成本，并为雇主提供职业再造后求职者筛选服务。另一方面，提升求职者职业技能，促进其尽快适应再造后的工作岗位，类似的计划有再就业支持计划、技能发展计划、转入关键性行业计划、入职培训计划[13]。二是新加坡中央社区发展局于2002年出台的就业援助计划 （Work Assistance Programme，WAP），面向中短期失业的低薪群体（月薪低于1500新元）提供短期工作援助（通常为期6个月），申请者可领取每月50～400新元的经济资助（为期1～3个月）。该计划为劳动者配套提供求职面试、指定培训，促进其就业。数据显示，经过职业技能培训，6个月内97%的申请人都实现了就业[14]。三是针对壮年低薪群体的就业援助计划：就业入息补助计划（WIS）和就业培训计划（WTS），长期援助有就业意愿的低薪壮年劳动力。就业入息补助计划（WIS）一方面向提供公积金和现金补贴以提高收入，受益人群为收入处在最低20%者（2020年），覆盖44万人[15];另一方面为低薪家庭提供培训补助金促进其提升职业技能以争取优质就业机会。就业培训计划（WTS）由劳动力发展局与就业能力研究所和社区发展委员会合作管理，于2010年实施至今，覆盖壮年低薪员工，对未受过中等教育的工人全部覆盖，旨在鼓励其参加培训以提升工作技能、提高就业能力、增加收入，且鼓励雇主参与低薪雇员培训项目以提高生产力。就业培训计划由雇主补贴（Employment Grant，EG）、技能提升计划（Workfare Skill-up Programme，WSP）、坚持受训奖（Training Commitment Award，TCA）三个计划组成，主要内容包括激励性研讨会、团队辅导、工作场所素养和通用（软）技能培训、职业/行业技能培训、培训津贴和里程碑奖、就业安置服务等。其中，技能提升计划旨在帮助低薪工人克服培训障碍，具备识字能力、掌握初步工作技能以接受就业援助。