试论产教融合立法的目的、价值与原则

摘 要 当前，学术界对产教融合的内涵、模式、路径、政策关注较多，但从法律调整视角的研究相对较弱。研究产教融合立法的目的、价值与原则，对促进产教融合发展、推动我国职业教育法修订具有重要现实意义。从法律性质来看，产教融合法律规范属于教育法范畴。产教融合立法的直接目的在于促进产教对接，根本目的在于提升人力资源质量，立法价值在于维护正常的产教融合秩序。产教融合立法除要遵循宪法性、法治性、民主性、科学性等一般立法的基本原则外，还应遵守统筹协调、权责一致、公众参与的自身基本原则。

关键词 产教融合;立法目的;立法价值;立法原则

中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2022）18-0038-07

2022年4月20日，十三届全国人大常委会第三十四次会议表决通过了新修订的《中华人民共和国职业教育法》，并于2022年5月1日起施行。本次修订明确了职业教育法的七个坚持基本原则，其中第四个坚持就是“坚持产教融合、校企合作”，法律文本中“产教融合”出现9次之多，凸显了“产教融合”在职业教育法中的重要地位。但是如何定义产教融合、如何具体操作执行，必须有相应的法规、行政规章与之配套，方能实现立法目的。因此，研究产教融合立法的目的、价值与原则，对促进产教融合发展、推动我国职业教育法修订具有重要意义。

一、产教融合法律规范属于教育法范畴

（一）产教融合法律调整的性质归属

1.产教融合法律规范属于公法范畴

法律部门的划分开创于大陆法系，以法国拿破仑法典为标准。最初大陆法系以法律调整的社会关系主体为标准将法律划分为公法、私法两大部门。公法调整的是和国家有关的社会关系，并以权力服从为根本特征，法律关系的主体必有国家机关或其授权机构;私法调整的是私人之间的关系，以平等自愿为根本特征，法律关系的主体是平等的法人、自然人和其他社会组织等[1]。从利益保护的重心来看，产教融合法律规范以保护产教融合秩序的公共利益为主要目的。公法主要以维护社会公共利益为主，私法则以保护个体利益为根本宗旨[2]。产教融合立法所实现的目的是以“公益”为主要目的，通过提高技术技能人员质量，为企业的发展提供人力资本，促进社会经济的发展。其次，从国家干预方式来看，产教融合需要政府的强力干预和推动才能实现。公法强调的是“国家或政府干预”，私法追求的是“意思自治”“私法自治”[3]。国家（政府）干预是发达国家产教融合的一条成功经验，产教融合必须在政府的规划、指导、管理、监督下，产业部门（企业）与教育部门（学校）遵守法律制度规定的责权利，协同培养技术技能人才，才能推动社会经济的发展。因此，产教融合立法当属于公法范畴。

2.产教融合法律规范属于教育法范畴

对于法律部门的划分标准，法学家有着不同的观点和看法，从本质上看，法律部门的划分是法学家为自身研究需要所进行的一种理论建构与学理解释，依托的是社会实际和法律变革的需要[4]。围绕教育法能否成为独立的法律部门，教育法学界至少有隶属说、独立说、折中说、综合说等四种不同的结论与观点。研究教育法的目的在于通过对教育法律规范与规范性文件的研究，探究、发现、挖掘教育法律背后的内在逻辑与发展规律，进而探索教育法律演变的趋势及原因，以解决现实生活中存在的错综复杂的教育问题，并指导教育法律的制定与执行[5]。因此，无论从教育法调整对象的特殊性还是从法学研究的需要来看，教育法作为一个独立的法律部门，已越来越为大多数学者所认可。产教融合法律规范作为调整实施职业教育中的根本原则和途径的法律规范，理应属于教育法的范畴。

（二）产教融合法律调整的主体责任

1.政府及相关职能部门的主导责任

国家、政府和教育行政机关作为教育管理主体在依法行使教育公共管理这一公权力过程中，把实现公众单凭个人力量不能实现的利益作为现代教育的价值追求，而呈现出不同于其他私域组织的公共性特征[6]。因此，产教融合立法的公共性价值取向，决定了政府在产教融合中应承担主导责任，通过颁布产教融合法律法规并保障执行，保障产教融合顺利进行，并应该在《职业教育法》及《职业教育产教融合促进条例》中予以明确和体现。一是法律供给之责，除了要在职业教育法的修订中将产教融合作为一条基本原则外，还要同时出台职业教育产教融合单项法规，促进产教融合发展。二是政策支持之责，综合采用“财政+税收+土地+金融”政策杠杆以支持产教融合发展。三是规划引导之责，在制定经济社会发展规划时，要把产教融合融入其中，同步规划，同步实施，对接产业结构调整优化学校布局，推动专业调整与产业转型相适应。四是资金提供之责，要建立产教融合发展专项资金，明确资金的使用、管理监督办法等。五是环境保障之责，要加强组织建设，成立产教融合促进委员会，营造良好环境，做好舆论引导，做好配套改革，积极营造全社会认同、参与产教融合的良好氛围。六是信息共享之责，充分利用政府的信息平台，为职业院校与企业开展校企合作牵线搭桥。

2.行业组织的引导与协调责任

西方发达国家产教融合发展的经验表明，行业协会在德国、英国职业教育产教融合中的作用举足轻重，美国、日本也开始重视行业组织的作用，具体体现在相关立法和标准制定中。行业组织起着协调管理本行业企业运行的作用，对本行业的经济活动有极大的影响，其发挥的作用是政府无法替代的。在我国当前的技能形成制度下，产教融合各方主体缺乏“可信承诺”，行为主体特别是企业“搭便车”的机会主义行为泛滥成灾。引入第三方监管，充分发挥行业组织在行业标准制定、职业资格认证、监督作用发挥的重要作用，这是形成高技能社会的重要经验[7]。在我国，由于行业组织发展不成熟，行业协会自身的组织建设存在不少问题，在推动职业教育发展与促进产教融合方面的意识不强、作用有待进一步发挥。在产教融合立法中，应从两方面努力：一是要加强行业组织的自身建设，自律与他律、自治与法治相结合，使行业组织真正成为行业的中介、协调机构;二是要强化行业组织在职业教育产教融合中的地位，使其能引导和协调本行业企业与职业院校的合作，通过职能转移、授权委托等方式，积极支持行业组织制定深化产教融合工作计划，开展人才需求预测、校企合作对接、教育教学指导、职业技能鉴定等服务。

3.企业的主体责任

关于职业教育产教融合中企业的责权利，我国《职业教育法》（1996）第23条规定了职业学校的“产教结合”责任，在法律中没有确定企业的主体地位。而新《职业教育法》（2022）第27条对企业参与产教融合、校企合作进行了规定，因此在职业教育产教融合法律制度建设中，应明确企业在职业教育中的重要主体地位及责任。一是支持企业以独资、合资、合作等方式举办职业学校，鼓励企业多途径、多方式参与职业教育。二是充分借鉴美国的赠地法案，把土地作为促进产教融合的重要激励手段，把参与职业学校办学，以资本、技术、管理等要素参与办学，参与职业学校的混合所有制、股份制改革，鼓励职业教育实行购买服务、委托管理等新型管理方式。三是参与学校教学，深化“引企入教”改革，引导企业深度参与教育教学改革，深度参与学校专业建设、培养方案制订、教材开发、课程标准、实习实训等工作，并把企业技能需求融入人才培养全过程。四是支持学生实习实训，健全学生到企业实习实训制度，鼓励吸引优势企业与学校共建共享生产性实训基地，探索购买服务、税收减免或财政补贴等方式，鼓励企业直接接收学生实习实训。

4.职业院校的主体责任

职业院校是职业教育的直接实施者，在产教融合中的作用无可替代。一是推进产教协同育人模式改革，坚持校企合作、工学结合人才培养模式，鼓励职业学校和企业联手、与行业协会联盟、与产业园区融合。二是提升产教融合师资队伍水平，吸引企业技术和管理人才到学校任教。三是实行招生考试改革，扩大招生范围，生源来源从全部为在校学生扩展为面向全社会，推行“文化素质+职业技能”评价方式。四是引入行业企业、科研院所、社会组织等多方参与学校治理结构。五是优化专业结构，职业院校要加强对区域产业结构与技能需求的深入调研，既要从学校的“教育逻辑”出发，也要从产业的“经济逻辑”视角谋划专业布局，更要从区域发展和产业升级带来的技能需求来规划专业发展[8]。

（三）产教融合法律调整的法律责任体系

法律责任从内涵上看，是由侵权主体的违法行为（包括故意或过失）等法律事实所引起的对直接损害给予赔偿、补偿或接受惩罚的义务，亦即由于违反第一性义务而引起的第二性义务[9]。根据违反的法律不同，法律责任分为民事、行政、刑事和违宪等四种责任形式。我国原《职业教育法》没有法律责任的具体条款，因此在修订过程中要强化法律责任，应增加违反法律的责任条款和内容，以实现法律的惩罚、救济和预防功能[10]。本次修订从立法体例上看，新的《职业教育法》将法律责任单独成章，明确了违反产教融合法律规范的责任形式。在制定产教融合单行法规时，也应将法律责任单独成章，强化执法管理。产教融合法律责任规范也包括民事、刑事、行政和违宪责任等四类。民事责任是针对产教融合中校企双方因一方违反合同规定而应承担的实际履行、赔偿损失等违约责任;行政责任针对行政相对人拒不执行产教融合法律制度，或侵犯教师与学生权利的行为应承担的罚款、停业整顿、停止招生等行政处罚;刑事责任针对行为主体违规使用、盗取产教融合专项资金，玩忽职守导致重大损失应承担的罚金等刑事责任;违宪责任针对有关立法机构制定与宪法相冲突的法律法规的行为而应承担的宣告无效、拒绝适用、撤销等法律责任[11]。

二、产教融合立法的目的在于促进产教对接，提升人力资源质量

法律调整作为社会调整中的一种特殊方式，其主体是国家及其机关，对象是具体的社会关系，调整的方法各异，但主要方法是通过赋予主体的权利义务，调整手段包括立法、执法、司法等[12]。因此，法律调整是一种有组织、有程序、有结果的规范性活动，目的是对社会关系产生影响，实现社会有序的目的。具体到产教融合法律调整上，其目的在于维护技术技能人才结构供给秩序。

（一）法律调整的目的价值主要体现在立法目的上

立法作为一种由特定主体根据法定权力和程序，采用一定立法技术，制定、认可和修改法律（以权利义务为内容，由国家强制力保障实施的行为规范）的特殊行为（活动）[13]，其不仅是法律调整的开端和发动机制，而且是法律调整其他要素（产生、实现法律关系，执法和司法等）的客观依据。立法作为一项协调法律主体利益的有目的的自觉活动，立法的动机源于一定的利益需要，立法目的始终贯穿整个立法过程，使主观形态的立法目的体现到客观形态中的法律条文之中。“相比任何其他人类活动，法律可能更具有目的性;它不仅从过去，而且从未来获得方向。在某些事上，它可能偏离靶心或达到目标，但在其核心本质上，它是面向未来的，也是一种有意识的工作”[14]。立法目的是立法主体为自身的需要事先设定立法所要达到的具体目标，而针对法律调整对象，采用科学合理的立法技术和方法，选择和确定相应的或最佳的立法方案[15]，其既是立法的前提和基础，也是立法价值、指导思想和精神在立法过程中的具体、集中和生动体现。立法目的的价值主要有三，即指引方向、统一意志，判断立法质量的标准，以及法律解释的重要依据。

立法目的，作为法的“灵魂”，不仅是立法者通过制定法律以有效调控社会关系的内在动机，而且也是法律创制和法律实施的内在动因;立法目的既蕴含法律的内在价值取向，又体现利益分配和保护的重点，还指引法律制度构建的发展方向[16];承载并彰显立法思路与功能定位，直接决定立法的内容与方式、重点与难点。立法目的不仅是一个立法技术问题，而且是一个立法理念与价值问题[17]。因此，立法目的直接决定法律调整的目的，法律调整的目的集中体现在立法目的上，或者说，立法目的就是法律调整的目的。

（二）产教融合立法的直接目的在于促进产教对接，根本目的在于提升人力资源质量

当前，我国职业教育的主要矛盾是“人民群众和经济社会对优质多层多样职业教育的需要同职业教育发展不强不优不活之间的矛盾”[18]。其实质是职业教育的人才培养数量与质量不能满足经济社会的优质、多元需求，也就是说学校技术技能人才培养的供给侧与企业人才的需求侧不匹配，要解决这一矛盾，根本途径在于“深化产教融合，促进教育链、人才链与产业链、创新链有机衔接”。而深化产教融合，光有政策不足以奏效，必须通过政策、法律等多种手段。