英国职业教育与培训改革新进展

摘 要 2021年，英国政府先后发布了《就业技能白皮书》及《技能和16岁后教育法案（2021）》等政策文件，启动了英国职业教育与培训史上具有里程碑意义的改革，提出了将雇主置于职业教育与培训的核心、启动地方技能提升计划、推进高级和高等技术技能教育、改革问责治理体制等举措，制定了改革的法律框架，致力于为每个人提供终身技能保障，满足雇主及经济社会发展对高素质技术技能人才需求，促进英国生产力和国际竞争力的提高。其对我国的启示是：优先布局高层次人才战略，切实增强职业教育适应性;突出企业主导地位，对接地方发展和产业升级需求;推进职教数字化升级，提升学习者数字技能。

关键词 英国;职业教育与培训;就业技能;终身学习

中图分类号 G719.561 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2022）18-0075-06

近年来，人工智能、虚拟现实、大数据、区块链等新技术日新月异，就业模式正在快速变化，工作周期缩短，职业寿命延长，新的就业机会正在以令人眼花缭乱的速度出现，为人们提高技术技能、获得更好的工作机会成为职教改革的必然诉求。2021年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅出台的《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》提出，要优化职业教育供给结构，到2025年，技能型社会建设全面推进。到2035年，职业教育整体水平进入世界前列，技能型社会基本建成，职业教育供给与经济社会发展需求高度匹配[1]。为了给每个人提供找到理想工作的终身技能保障，2021年，英国政府先后发布了《就业技能：终身学习以获得机会、促进发展》（Skills for Jobs： Lifelong Learning for Opportunity and Growth，即《就业技能白皮书》，以下简称白皮书）、《技能和16岁后教育法案（2021）》（the Skills and Post-16 Education Act 2021，以下简称法案）、《技能和16岁后教育法案影响评估报告》（Skills and Post-16 Education Bill Updated Impact Assessment，以下简称评估报告）等政策文件，描绘了英国职业教育与培训的发展蓝图，并为改革的推进提供了法律保障和科学评估。英国教育部（Department for Education）在《技能和16岁后教育法案政策摘要说明》（Skills and Post-16 Education Bill Policy Summary Notes，以下简称摘要说明）中指出，此次职业教育与培训改革以雇主需求为核心，将职业教育、继续教育和高等教育系统紧密结合在一起，对促进人们提高技术技能、投入更好的工作，提高生产力，支持国家增长型行业，为国家经济复苏和重建具有里程碑意义[2]。对英国最新职业教育与培训改革主要动因和举措的探究，将为我国推进现代职业教育高质量发展提供启示和借鉴。

一、改革的主要动因

（一）技能差距巨大无法应对各种挑战和机遇

当前，无论是应对新冠病毒大流行及退出欧盟带来的影响，履行到2050年实现温室气体净零排放的承诺，还是实施现代工业发展战略、建设绿色经济等一系列挑战和新机遇，都需要大量高素质技术技能人才作为支撑，但英国对职业教育与技能培训重视不够，离开学校时拥有较高技术技能（即4～5级）的人太少。统计显示，英国参加普通中等教育证书考试（General Certificate of Secondary Education，简称GCSE）的学生中，有33%的人在25岁时获得本科及以上文凭，只有4%的人达到国家职业资格框架（National Vocational Qualification，简称NVQ）4～5级。在20～45岁的成年人中，只有10%的人最高资格达到4～5级，而德国和加拿大的这一比例分别为20%和34%[3]。英国首相鲍里斯·约翰逊（Boris Johnson）指出，新冠疫情等挑战动摇了英国的经济，英国的劳动力市场和职业教育体系的缺陷已经非常明显。一方面，英国缺乏大量的熟练机械师、工程师、IT专家等高素质技能人才;另一方面，太多普通高等教育的毕业生无法获得理想的工作，国家无法为这些年轻人提供足够的职业教育与培训支持，从而出现了生产力低下、经济不景气现象，技能差距阻碍了英国经济发展，必须进行彻底的改变[4]。

（二）雇主缺乏话语权导致职业教育与培训效率低下

英国复杂的职业教育与培训体系使雇主与教育机构的沟通不畅，雇主对当地的技能培训没有足够的影响力和话语权，雇主和教育机构时常无法就满足当地劳动力市场所需的技能达成一致，没有有效的机制解决当地在提供技能方面面临的差距。研究表明，技能课程可以为学习者带来更高的经济价值，具有国家职业资格框架4级的男性在30岁时比其他人群每年平均多挣5100英镑，具有国家职业资格框架5级资格的女性在30岁时每年比拥有学士学位的女性多挣2700英镑[5]。但封闭式的资助规则和过度的官僚作风鼓励教育机构开设更便宜、经济价值相对较低的课程，这些课程更容易完成，却导致教育机构培养的人与岗位需求匹配度偏低，52%的劳动力不具备雇主所需的专业和数字技能[6]。2019年，由于招不到具备适当技能的人，招聘职位中有四分之一（21.4万个）出现了空缺，建筑业、制造业及新兴行业人才存在严重短缺，空缺职位占招聘职位的36%～48%[7]。

（三）职业教育与培训缺乏吸引力

近年来，各国政府普遍认识到职业技能培训对个人、区域和社会发展的价值，但高质量的职业技能培训不仅需要培训机构提供优质的教学资源，还需要有完善的保障体系支持学习者完成学习。调查表明，英国职业教育与培训机构在招聘和留住高质量的师资队伍时遇到了很大困难，超过一半的校长认为招聘师资很困难，59%的教师表示对职业发展机会不满意;学习者无法获得政府支持的、权威的职业信息与指导，往往通过家人、朋友等个人途径得到建议，因个人社会经济背景差异很大，感到职业前景渺茫，对接受继续教育信心缺乏;缺乏一种灵活、高效的资助和贷款系统支持终身学习者完成学习[8]。对过去十年的数据分析发现，英国成年人参加职业教育与技能培训的人数不断下降，从2010-2011年的320万人下降到2019-2020年的170万人，降幅达到46.9%，职业教育与培训缺乏吸引力[9]。

二、改革政策出台过程

（一）发布《就业技能白皮书》

为响应英国首相提出的彻底改变职业教育与培训系统的要求，在汲取现代学徒制度改革成功经验的基础上继续推进，确保实现每个人在任何时候都有机会提升技能或再培训的愿景，达成为所有人提供终身技能保障的目标，2021年1月21日，英国教育部发布了《就业技能白皮书》。白皮书分为5章156项条款，从将雇主置于16岁后技能教育的核心、提供国家急需的高层次和高级技术技能教育与培训、灵活的终身技能保障体系、支持卓越教学等方面，详细阐述了如何推进职业教育和技能培训改革，以支持人们在人工智能与大数据、清洁能源、未来交通技术及制造业等经济发展急需的领域获得终身技能，为个人职业发展提供更好的机会，并助力生产力的发展和国际竞争力的提高。英国教育部部长加文·威廉姆森（Gavin Williamson）在前言中指出，《就业技能白皮书》将是我们释放人们创造力和才能的杠杆，不仅为我国经济社会发展带来了曙光，也将促成个人的价值创造和实现[10]。

（二）出台《技能和16岁后教育法案（2021）》及其摘要说明

2021年5月18日，英国政府出台《技能和16岁后教育法案（2021）》，新法案创建了一个适合16岁后人群的职业教育和培训体系，改善了16岁后技能培训体系的运作方式，规定了改革的基本法律框架，为白皮书中提出的大胆改革奠定了立法基础。2021年11月，英国教育部发布《技能和16岁后教育法案政策摘要说明》，对法案中涉及的地方技能提升计划、技术学院和培训机构的职责、技术教育资格的批准和监管、职业生涯信息平台、终身贷款权利、继续教育教师培训体系改革、学生办公室（Office for Students）质量评估措施、法定继续教育干预权力、作业作弊、学徒政策、对继续教育系统中有特殊教育需要和残疾人的支持、学习者心理健康教育等16项主要措施进行了阐释，通过加强职业教育与培训机构在运行、资格认证等方面的监管，推动对教育和培训机构的评估和问责，提高终身教育绩效;通过终身技能保障，为所有人提供终身再培训的机会，帮助他们获得就业所需的各种技术技能，从而获得更多、更好的就业机会，提高生产力;推行地方技能提升计划，围绕雇主的需求重新调整职业教育与培训系统，通过对16岁后人群进行技术教育和技能培训，解决建筑、数字和制造业等当前和未来国家经济发展所需部门中存在的技能差距[11][12] 。

（三）发布评估报告

2021年10月25日，英国教育部发布了《技能和16岁后教育法案影响评估报告》，法案独立评估小组（the Independent Panel）完成了对法案的影响评估。评估小组利用个性化学习者记录、纵向教育成果、雇主技能调查、劳动力市场回报估算、技能指数等一系列数据源和证据材料，从整体上评估了法案面临的关键挑战，改革的重要性和必要性，改革中首选方案和备选方案的合理性，对雇主、学习者、职业教育与培训机构等利益相关群体带来的影响，对地方技能提升计划、终身贷款权利等12项措施进行了单项影响评估，还提供了2018-2019学年成人继续教育的经济回报评估。评估小组发现，获得职业资格框架3级的学生在毕业后3-5年的收入将增长16%，2018-2019学年英国成人继续教育创造了260亿英镑的终身经济价值（扣除培训的成本）[13]。评估小组认为，此次职业教育与培训改革将有助于建立一个强大、统一、高效的面向16岁后人群的职业教育和培训体系，进一步提高技能培训公共投资的性价比[14]。

三、改革的主要举措

（一）发挥雇主核心作用，服务地方经济发展

为企业提供熟练劳动力在推动企业发展过程中起着关键作用，也对满足当地劳动力市场的需求，促进区域和国家经济增长至关重要，只有让雇主在技术技能人才培养过程中发挥核心作用，确保职业教育和技能培训与雇主的需求保持一致，才能促进人才供给端与需求端有效对接。为此，此次改革采取了以下四项措施：

行动1：启动新的由雇主主导的“地方技能提升计划”（Local Skills Improvement Plans）。在雇主的主导下，教育机构、其他供应商和当地利益相关者合作，在对本地技能需求进行必要性论证和评估的基础上，制定地方提升计划，共同设计和提供课程资源，确保技能培训的供求更好地匹配。

行动2：到2030年创建雇主主导的国家标准体系。以现有的现代学徒制、T级（T-Level）改革标准为基础，以在工作场所取得成功所需的知识、技能和行为为内容，制定一套由雇主主导的通用国家标准来定义技术教育课程、技术资格认证和学徒制的内容，规定胜任该职业所需的技术能力，据此对年轻人和不同职业生涯阶段学习者进行培训。

行动3：创建以当地优先发展行业为重点的校企合作中心（College Business Centres）。加强培训机构与雇主的联系，发挥各自优势和特长，在国家战略发展基金（the Strategic Development Fund）的支持下，通过改善培训质量、为企业提供咨询、合作开发优质培训资源、联合培养创新创业人才等方式支持当地企业提高创新和生产力水平。

行动4：深入推进现代学徒制。重点支持三个领域，即响应雇主的反馈，有效利用学徒培训资金，在更多行业领域开展高层次学徒培训;支持更多人参与高等学位学徒制项目;提高质量确保所有学徒发挥潜力。

（二）支持重点项目建设，推进高等技术教育改革

改革的核心目标是为人们提供高质量高级技术技能教育，让学习者能够在国家经济发展需要的领域找到更好的工作。改革从三个方面推进。

行动5：建立国家技能基金（the National Skills Fund）推动特色项目建设。政府将投资25亿英镑，支持雇主主导的“数字训练营”等高级技能培训，以及高价值制造发射中心（the High Value Manufacturing Catapult）开展的“技能价值链”项目，帮助3000多万名劳动力获取新兴技能领域等政府优先事项所需的技术技能。为没有准备好接受普通教育或职业教育的学生增加“过渡年”（Transition Year），为有潜力进入T级考试的学生量身定制预备课程。