从“十一五”到“十四五”：高等职业教育发展主题变迁与高质量发展展望

摘 要 高等职业教育作为职业教育的重要组成部分，承担着培养高素质技术技能人才的重任，具有优化高等教育结构，加快实现教育现代化的重要作用。回顾历史，以国民经济和社会发展五年规划纲要为切口，梳理自“十一五”规划以来我国高等职业教育的发展脉络，其经历了大力发展、建立现代职业教育体系、推动高质量发展等不同发展主题，走出了从精内涵、找定位到谋改革、建体系，再到提质量、重适应的改革创新之路。聚焦当下，高等职业教育正处于发展重要窗口期，要进一步提升与经济社会的发展适配度，提高教育标准化程度，提升教育发展的开放性，服务国际国内双循环新的发展格局，努力探索中国特色、世界水平的发展之路，培养更多能工巧匠和大国工匠。

关键词 高等职业教育；五年规划；高质量发展；发展主题

中图分类号 G718.5 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2022）27-0053-08

作者简介 夏晓青（1985- ），女，扬州市职业大学副教授，扬州大学教育博士研究生，研究方向：高职教育发展史，思想政治教育（扬州，225009）

基金项目 2021年度教育部人文社会科学研究专项任务项目“‘四史’教育融入高职院校思想政治教育的路径研究”（21JDSZ3180），主持人：夏晓青

2022年5月，制定26年以来首次“大修”的《中华人民共和国职业教育法》正式施行。我国高等职业教育正处于提质培优的机遇期和改革攻坚的关键期。新的历史时期，高等职业教育承担着培养高素质技术技能人才的重任，可以优化高等教育结构，培养更多的大国工匠和能工巧匠。高等职业教育高质量发展既是在国际国内双重竞争压力背景下自身发展的客观需要，也是提升职业教育吸引力和高等职业教育社会地位的必然要求[1]。回顾我国高等职业教育的发展历程，其作为与经济社会发展联系最紧密的一种教育类型，其发展调整与一个国家、地区、行业的产业发展形成了有力互动。经济社会的发展需求是高等职业教育的发展、规模、质量的根本性影响因素[2]。我们要站在经济社会发展的全局回溯、分析高等职业教育的发展历程，研判高等职业教育未来发展，推动高等职业教育高质量发展，建设人人出彩的职教强国。

一、“十一五”到“十三五”时期我国高等职业教育发展主题的变迁

“国民经济和社会发展五年规划纲要”（以下简称“规划纲要”）是我国每隔五年制定的经济社会发展蓝图，代表着国家的战略方向，明确了经济社会阶段发展目标，体现了政府行使公权力的价值取向。因此，从规划纲要的视角来研究高等职业教育发展的谋篇布局及其在整个经济社会体系中的发展定位，可以更好地理解和把握高等职业教育发展变迁趋势。本文以“十一五”规划为时间切入点梳理高等职业教育的发展脉络。

（一）“十一五”规划是高等职业教育发展新的逻辑起点

2006年，国家“五年规划”的表述方式发生了重要变化，从“国民经济和社会发展计划纲要”变为“国民经济和社会发展规划纲要”。从“计划纲要”到“规划纲要”，虽只有一字之差，却充分体现出中国特色社会主义市场经济体制的不断完善。政府的宏观布局和战略管理的能力进一步加强，计划经济的色彩进一步淡化，兼具了“有效市场”和“有为政府”的双重优势[3]。高等职业教育兼具高等性与职业性，一端连着教育事业，另一端连着社会、经济发展。在国家合理运用“有形的手”推进经济社会有序发展的过程中，高等职业教育的地位和作用也日益凸显。“十五”计划期间，我国的7000多万技术工人中，高级工仅占3.5%左右，这与发达国家高级工占30%～40%的水平相差甚远。回顾历史，正是在“十一五”规划期间，我国高等职业教育开始在经济社会发展、人力资本提升的过程中逐渐蓄力，不断聚力，谋求发力。

关于高等职业教育的发展史，学术界和教育界对此基本达成了共识，认为高等职业教育是与改革开放同步发展起来的[4]。“十一五”规划前，《中华人民共和国职业教育法》（1996年）和《中华人民共和国高等教育法》（1998年）明确了高等职业教育的法律地位，《教育部关于以就业为导向深化高等职业教育改革的若干意见》（2004年）纠正了高等职业教育过多强调学科性的倾向，明确了高等职业教育要以就业为导向确定办学目标，培养高技能人才。高等职业教育取得了合法地位，明确了目标要求后，进入发展新纪元的准备工作基本完成。“十一五”规划前，高等职业教育经常被调侃为本科教育的“压缩饼干”和中等职业教育的“发面馒头”[5]，人才培养定位在高等性与职业性之间的失衡，很大程度上影响了高等职业教育健康有序发展。因此，“十一五”规划成为探索中国特色高等职业教育发展新征程的阶段起点。

“十一五”规划期间也是承前启后的重要时期。“十五”计划期间，我国经济社会发展取得巨大成就，确定的主要发展目标提前实现，社会主义市场经济体制改革不断深化，高等职业教育在推动区域经济快速发展方面发挥了重要作用；高等教育发生了质的飞跃，毛入学率达到21%，进入高等教育大众化发展阶段[6]，高职高专院校数量在1998年的386所的基础上增长了179%（不含本科院校设置的高等职业技术学校），基本形成了每个地（市）至少设置一所高职院校的格局[7]，为经济社会发展提供了439.4万名高职高专毕业生[8]。经济社会在快速发展的同时也出现了一些突出问题，如城乡区域发展差距扩大，部分行业盲目扩张，“粗放型”经济增长方式转变缓慢，经济结构不合理等。“十一五”规划的五年是我国全面建设小康社会的关键时期，它提出了保持经济较快增长、转变经济增长方式、提高自主创新能力、推动区域协调发展等原则，可以说“十一五”规划既鼓舞人心、凝聚力量，又任务艰巨、挑战重重[9]。“十五”计划末，《第一次全国经济普查主要数据公报（第一号）》显示，全国具有研究生及以上、大学本科、专科、高中、初中及以下学历的人员分别占0.7％、8.0％、15.7％、33.6％和42.0％[10]。这与全面建设小康社会对建设创新型国家和人力资本强国、稳步提高高等教育大众化、推动高等教育普及化等方面的要求尚有一定距离，经济社会的新一轮发展呼唤着高等职业教育肩负起新的时代使命。

（二）从三个“五年规划”的政策文本分析高等职业教育发展主题的变迁

1.“十一五”规划：大力发展高等职业教育

“十一五”规划期间，发展循环型经济，建设资源节约型、环境友好型社会的呼声日益强烈，传统劳动密集型企业转型，高附加值技术密集型产业不断发展，许多初、中级技术工人下岗，而高、新技术岗位又面临人才严重短缺的情况。同时，中国社会面临着严峻的发展考验，美国次贷金融危机爆发，四川汶川大地震、青海玉树强烈地震等重大自然灾害突发。有效抑制经济社会发展中的不稳定不健康因素，取得全面建设小康社会的重要阶段性进展是“十一五”规划的主线。当时，不少发达国家的高等教育已经从大众化进入普及化阶段，在此过程中，高等职业教育发挥了重要作用，如德国的高等专科学校、美国及加拿大的社区学院和日本的短期大学等。为了更好地发挥职业教育尤其是高等职业教育将劳动力资源和先进技术转化为社会生产力的关键和桥梁作用，进一步满足人民接受高层次教育的愿望，《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》（以下简称“十一五”规划）第二十八章“优先发展教育”第二节阐述了2006年至2010年职业教育的发展任务，强调要“大力发展职业教育”，重点发展中等职业教育；提出职业教育要“改革教学方式、教学内容和人才培养模式、更新以及建立弹性学习制度”[11]等。从政策文本分析角度，这是对2002年全国职业教育工作会以来，国务院、各地区、各部门大力推进职业教育改革与发展的延续，也呼应了2005年《国务院关于大力发展职业教育的决定》的相关要求。

分析“十一五”规划前后国家出台的相关指导性文件可以发现，国家对高等职业教育的发展思路逐渐清晰。一方面，再次明确了高等职业教育高等性和职业性并重的特点，时任国务院总理温家宝在全国职业教育工作会上指出，“职业教育是个统称，既包括中等职业教育也包括高等职业教育”，《国务院关于大力发展职业教育的决定》中提到，“到2010年，高职教育招生规模占高等教育的50%……‘十一五’期间，为社会提供高职毕业生1100多万名”[12]，高等职业教育逐渐占据高等教育的半壁江山。另一方面，虽然中等职业教育仍然是职业教育的重点发展领域，但已经开始“点题”高等职业教育中存在的问题，尝试理顺高等职业教育、高等教育、职业教育之间的关系，强调“高等职业教育既不是普通本科教育的简单压缩也不是中等职业教育的简单升格”[13]；2010年末高等职业教育的管理权限从教育部高等教育司划归到职业教育与成人教育司，高等职业教育的职业教育属性逐渐清晰，在中国职业教育体系中的支撑作用日益凸显。

2．“十二五”规划：建立现代职业教育体系

2011年3月16日，《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》（以下简称“十二五”规划）对外发布。在第二十八章关于教育的规划中，将“十一五规划”期间的“优先发展教育”转变为“加快教育改革发展”。与本文中所提及的其他历次规划纲要不同，“十二五”规划并未将“职业教育”单列成一节；在第二十八章中明确提及“职业教育”的表述有“大力发展职业教育，职业教育发展要注重面向农村，注重就业的技能和本领的提高；职业教育独特的人才培养方式”[14]。因此，我们分析“十二五”规划高等职业教育的发展主题不能简单对照五年规划政策文本，更应该从经济社会发展大背景、大环境入手把握这一时期的高等职业教育发展主题。“十一五”规划的最后一年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》发布，它对“现代职业教育体系”在国家层面上进行了顶层设计，并对其后十年的高等职业教育发展进行了规划。高等职业教育进入建设现代职业教育体系的发展主题与中国经济社会发展大背景分不开。十八大以后，中国特色社会主义理论不断发展，一系列治国理政的新方略被提出来，中国经济进入新常态。“十二五”规划期间，国家出台了《中国制造2025》，经济从“出口导向型”转向“内需拉动型”，企业由“低端的劳动密集型”转向“中高端的知识密集型”，农业农村发展从“传统城镇化”转向“新型城镇化”，中国制造从“制造大国”迈向“制造强国”。职业教育对于服务农业现代化，提升劳动者技术技能，培养“技术型”“知识型”工人，推进“新型城镇化”，拉动内需，实现经济社会转型具有重要作用。国家加快转变经济发展方式，不断优化升级产业结构，主体功能区规划正式确定，知识与信息改革成为时代核心，创新成为国家发展的第一驱动力，经济社会的快速发展对技术技能型高素质人才培养提出了更高的要求，建设“现代职业教育体系”成为这五年高等职业教育的发展主题。

2013年，“加快建立现代职业教育体系”被写入《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，作为教育领域综合改革中的重要一环，职业教育承担起让社会主义发展的成果更多更公平地惠及广大人民的重要使命，因此，需要进一步深化产教融合、校企合作，培养高素质劳动者和技能型人才，助力新常态下经济社会发展。这一时期，习近平总书记多次对职业教育工作作出重要指示，他将职业教育提高到为人民谋幸福的高度，明确职业教育承担着培养多样化人才、传承技术技能、阻断贫困代际传递的重要使命。职业教育不仅大有可为，更要大有作为；建立现代职业教育体系日益成为实现中华民族伟大复兴中国梦的重要一环。

3.“十三五”规划：高质量发展高等职业教育

2015年11月，“十二五”规划末期，习近平总书记首次提出“供给侧结构性改革”，“十三五”规划期间供给侧改革理念渗入中国经济社会的方方面面，对职业教育发展的研究也要放入整个供给侧改革大局中科学谋划。2016年“工匠精神”被写入政府工作报告，成为中国速度转向中国质量、中国制造转向中国“智”造的重要支柱。高等职业教育肩负起加快供给侧改革，弘扬精益求精的工匠精神，培养更多高素质技术技能人才，促进中国经济高质量发展的历史使命。2016年3月17日，《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》（以下简称“十三五”规划）正式对外发布。“十三五”规划在第五十九章第二节表述了“十三五”期间职业教育的发展规划，提出要“推进职业教育产教融合”，明确了“完善现代职业教育体系，推动应用型本科高校，推行应用型人才和技术技能人才培养模式，促进职普互认和纵向流动”[15]等方面的发展思路。“十三五”规划期间，高等教育经历了从大众化到普及化的过程。随着社会主要矛盾的变化，人民对高等教育的期待也逐渐从“上大学”转变为“上好大学”，高质量供给成为高等职业教育满足人民对美好生活需求的重要途径。