高等教育、职业教育、继续教育融合：时代必然、政策语境与问题对策

摘 要 互联网时代的融合特征加速推进各领域融合发展，引发结构性变革。面向2035教育强国和人才强国建设，高等教育、职业教育和继续教育融合成为时代发展的命题。从政策研究看，高等教育构建高质量发展体系、职业教育提质培优和继续教育服务全民终身学习构成了高等教育、职业教育、继续教育融合的核心政策内涵。但三者整合还面临对服务终身教育的高职继融合认识不充分、基础要件未夯实、高等学校的继续教育不强、本科层次职业教育未成规模等问题。为此，需要充分认识和理解互联网时代融合发展与产业领域融合发展、人才需求变化、高职继融合之间的内在逻辑，推进全国性终身教育等法规制定与出台、探索深化国家资历框架、学分银行等关键制度改革试点、加快发展高等继续教育和本科职业教育、构建面向重点群体的“互联网+”高职继融合。

关键词 高等教育；职业教育；继续教育；融合发展

中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2022）28-0006-07

面向2035教育强国和人才强国建设，2022年5月1日新修订并实施的《中华人民共和国职业教育法》提出“服务全民终身学习的现代职业教育体系”建设要求，迫切需要探索高等教育、职业教育和继续教育融合（以下简称“高职继融合”）的终身教育和终身学习体系。2014年教育部等六部委联合发布的《现代职业教育体系建设规划（2014-2020年）》确定了普通教育、职业教育、继续教育的相互链接关系。2019年党的十九届四中全会提出要完善职业技术教育、高等教育、继续教育统筹协调发展机制。同年中共中央、国务院印发的《中国教育现代化2035》和《加快推进教育现代化实施方案（2018-2022年）》明确“建成服务全民终身学习的现代教育体系”，推进学历教育和非学历教育、职业教育和职后教育、线上学习和线下学习相互融合。职业技术教育、高等教育、继续教育，是教育连接就业的枢纽组合[1]，在新时代经济社会变革中，围绕就业这一重大民生课题，2019-2021年间将原本主要通过继续教育进行学历提升的退役军人、农民工、下岗工人、高素质农民等人群和基层在岗群体，通过高职扩招，纳入接受职业教育学历提升之列，这是一次职继融合的有益探索，也是互联网时代加速推进各领域融合发展的趋势性探索。

一、高等教育、职业教育和继续教育融合的时代必然

（一）高等教育、职业教育和继续教育融合是互联网时代的必然趋势

1.融合是互联网时代的典型特征

我国自“十二五”时期实施“互联网+”战略以来，互联网时代的三大基础设施——物联网、云计算、大数据建设全面铺开。“十三五”时期“互联网+”政务、物流、先进制造、农业、现代服务业等广泛推进，2020年新冠疫情加速推进了远程医疗、线上会议、网络视频、在线教育等互联网应用在经济生产和社会生活各个领域的深入发展，5G推动传统的3C（即计算机、通信、消费电子）向新3C（连接、控制、融合）转变，加速推进促进万物互联，改变社会。随着5G、人工智能、大数据、云计算、工业互联网的融合发展，将会推进各领域涌现新业态、新模式。

基于物联网、云计算、大数据新的三大基础设施的互联网时代变革了社会发展模式、组织创造价值方式，变革了人的思维方式、行为方式，所有事物的逻辑都架构在新的三大基础设施的互联网逻辑之上，其本质是对传统行业进行智能化、数据化和信息化的革新，推进互联网与各行业的融合以及相关领域间的融合。

2.融合推进流程再造、组织再造和制度再造

互联网时代融合的典型行业之一是智能制造。智能制造将新一代信息通信技术与先进制造技术深度融合，并贯穿于设计、生产、管理、服务等制造活动的各个环节，形成具有自感知、自学习、自决策、自执行、自适应等功能的新型生产方式，即工作界限模糊化、工作方式研究化、操作技能高端化、生产服务一体化，这种方式颠覆与重构了传统工业模式和业态。在新的生产方式上，企业已不再是一个区域，而是全球网络，产品不再由一个工厂生产，而是全球生产；在产业形态上，建立一个以商业模式为导向的生产体系，物联网及服务联网在工业流程、生产和物流方面全面应用，传统的生产模式转变为全球化生产模式；在商业模式上，打破行业逻辑，形成了以商业模式为导向的全球合作，工业生产的文化产生了根本性转变，创造附加价值已不再通过产品，而是通过产品方案。

互联网时代的智能制造形成了基于设计、生产、管理和服务全流程的融合，形成了基于产业模式、商业模式的全领域融合。这种流程再造、组织再造和制度再造在政务服务、高效物流业、现代农业、医疗服务等领域同样存在，融合已成为互联网时代的典型特征。

3.高等教育、职业教育和继续教育融合是互联网时代的必然趋势

在互联网时代，一方面，线上线下融合的教育模式和学习模式使每一个人接受教育、选择学习的机会和路径极大丰富，在任何时间、任何地点都可以学习，这种接受再教育的需求和多样化、个性化的学习需求远远超过以往任何一个时代，建立终身教育和终身学习体系比以往任何一个时代都强烈，迫切需要探索高等教育、职业教育和继续教育融合的终身教育和终身学习体系；另一方面，互联网时代在云计算、大数据、物联网和移动互联网等技术的支撑下，人工智能、大数据与知识自动化使得知识产生、传播、获取、分析及其使用方式发生了变革[2]，生产领域数字化、智能化形成的技术体系、产品体系需要更多高技术技能人才，同时基于知识的人才链、产品链、供应链与价值链，使知识的传播、创造、共享在学科—专业—产业链条中整合、重组、提升[3]，高技术技能人才培养内容和方式的变化将倒逼职业教育与高等教育、职业教育与继续教育的融合发展。

（二）高等教育、职业教育和继续教育融合是时代发展的必然要求

1.高职继融合是实现教育强国目标的必然要求

要提高受教育人口比例和受教育程度，重点领域人才培养的任务还很重，需要发挥高职继教育的合力作用。统计数据显示，2020年在全国6岁以上人口中，具有高中阶段教育及以上人口的比例为32.65%，具有大专及以上学历人口的比例为16.51%[4]；2019年在全国77471万就业人口中，具有高中阶段及以上教育的人口比例为38.2%，具有大专及以上学历人口比例为20.2%[5]。我国近80%的技能劳动者和90%以上的农业劳动者只受过高中以下教育。2019年，在全国28560万农民工中，从事第三产业的农民工比重为51.5%，从事第二产业的农民工比重为48.1%，两者合计达99.6%，但大专及以上仅占12.2%，高中文化程度占16.7%，初中文化程度占55.4%，小学文化程度占14.7%，未上过学的占1%（外出农民工中大专及以上文化程度的占16.5%；本地农民工中大专及以上文化程度的占8.1%）[6]。2019年劳动年龄人口平均受教育年限达10.7年，新增劳动力中有50.9%接受过高等教育，平均受教育年限达13.7年[7]，高等教育毛入学率达51.6%[8]。

2.高职继融合是实现人才强国目标的必然要求

人才是衡量一个国家综合国力的重要指标，是实现民族振兴、赢得国际竞争主动的战略资源；到2030年，基本形成适应高质量发展的人才制度体系[9]。新中国成立特别是改革开放以来，我国各级各类人才在社会主义现代化建设中发挥了巨大作用，做出了巨大贡献。但面向2035现代化国家建设及面向2050现代化强国建设，我国高端人才、创新型人才偏少的问题仍然十分突出。从总体上看，我国科技人才发展仍然存在不足之处，科技人才队伍结构有待优化，研发（R&D）人员投入仍然较低，高端科技人才缺乏问题仍然突出[10]。中国技能劳动者超过2亿人，高技能人才超过5000万人，但技能劳动者占就业人口总量仅为26%，高技能人才仅占技能人才总量的28%，与发达国家相比仍有较大差距[11]。

在实现《中国制造2025》目标中，制造业十大重点领域将面临大量人才缺口。到2025年，新一代信息技术产业领域和电力装备领域的人才缺口都将超过900万人；高端数控机床和机器人领域人才缺口将达450万人；新材料领域人口缺口将达400万人；节能与新能源汽车领域人才缺口将达103万人；航天航空装备、农机装备、生物医药及高性能医疗器械三大领域都面临40万以上的人才缺口；海洋工程装备及高技术船舶领域人才缺口将达26.6万人；先进轨道交通装备领域缺口将达10.6万人[12]。面对人工智能发展，2020年国家工业信息安全发展研究中心的《2020人工智能与制造业融合发展白皮书》显示，目前我国人工智能人才缺口达30万人，其中“人工智能+制造”复合型人才极其稀缺[13]。

创新驱动发展战略和“中国制造2025”，以及京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展等国家重大发展战略，都对人才提出了更高需求。高职继续融合有利于培养适应经济社会转型升级需要的人才队伍，以应对世界新一轮科技革命和产业变革的挑战。

二、融合发展的核心要义和高职继融合的政策语境

党的十九大明确，中国特色社会主义进入了新时代，这是我国发展新的历史方位；党的十九届五中全会明确，开启全面建设社会主义现代化国家的新征程。新时代、新征程规定了教育发展政策的新内涵，指明了提供全民教育的新型政策路径，高职继融合的平台正在搭建。

（一）融合发展的核心要义

融合发展是社会发展的重要规律之一。党的十八大以来，已经形成了融合发展思想和政策的完整体系。融合发展思想是根据新时代历史特点提出的完整的理论、路线、方针、政策体系，是马克思主义发展观在新时代的创新[14]。

进入新时代，融合发展的重要思想贯穿在各个领域、各个方面、各个层次制定的战略、策略、方针、政策中，其核心要义在于：一是由重视“个体”转向更加重视“体系”。体系是由多要素、多环节、多侧面、多层次、多主体构成的，体系建设必须用融合发展思路去解决，实现从高速增长阶段转入高质量发展阶段。二是创新驱动发展，是融合发展的主旨要义，如一产二产三产融合、军民融合、城市群（城市融合）等。三是强调多类主体的融合，要用融合发展妥善处理各类主体之间的矛盾，如西气东输、西电东送，东西联通等“融合经济”。

从知识流动视角看，组织融合是产生超越以往组织价值的根本原因[15]。用学科—专业—产业链这种新的人才培养组织制度来审视高职继融合，静态、相对独立的学科设置、专业设置已不能满足或适应发展需求，需要打破原有壁垒，构建以产业链、创新链、服务链为主导的融合新格局。

（二）高职继融合的政策取向：服务全民的终身学习体系

服务全民终身学习是高职继融合的核心政策内涵，也是构架融合框架、制定融合举措的着力点。党的十八届三中全会首次在党的文件中确定构建劳动者终身职业培训体系，党的十八届五中全会提出推行终身职业技能培训制度，明确要建立并推行覆盖城乡全体劳动者、贯穿劳动者学习工作终身、适应就业创业和人才成长需要以及经济社会发展需求的终身职业技能培训制度。2019年以来，一系列政策文件和重要会议提出“职业技术教育、高等教育、继续教育统筹协调发展”“构建服务全民的终身学习体系”等表述。2019年国家出台的《中国教育现代化2035》和《加快推进教育现代化实施方案（2018-2022年）》明确要求，建成服务全民终身学习的现代教育体系，推进基础教育、职业教育、高等教育和继续教育协调发展，学历教育和非学历教育、职业教育和职后教育、线上学习和线下学习相互融合，学校教育与社会教育、家庭教育密切配合、良性互动，建成人人皆学、处处能学、时时可学的学习型社会。同年10月，党的十九届四中全会再明确“要完善职业技术教育、高等教育、继续教育统筹协调发展机制”。同年12月，教育部印发的《关于服务全民终身学习 促进现代远程教育试点高校网络教育高质量发展有关工作的通知》对高校网络教育提出新要求。2020年9月，教育部出台的《国家开放大学综合改革方案》提出打造“国家开放大学成为我国终身教育的主要平台”，成为服务全民终身学习的重要力量和技能社会的有力支撑。同年10月，党的十九届五中全会提出“构建服务全民的终身学习体系”。

推进高等教育、职业教育、继续教育由独立发展向多教育领域融合发展，是新时代发展阶段的产物，是由简单向综合、由局部到全局、由低级向高级的发展形式和实现途径。同时，在我国学习型社会架构中，职业技术教育、高等教育、继续教育将贯穿人的一生，发挥着纵横交叉、四通八达的支柱作用[16]。从实践上看，我国在推动高等教育、职业教育、继续教育融合发展方面早已起步，并取得了明显成效。高等学历继续教育规模超千万人，以专科层次为主，以网络教育为主要形式；供给主体多元化；高职院校依托普通本科学校开办学历网络教育，参与行业企业继续教育；高等教育、职业教育、继续教育通过继续教育基地开展培训服务[17]。

（三）高等教育构建高质量发展体系，建设高等教育强国