英国学徒税制度：背景、挑战与发展趋势

摘 要 制度是历史景观中相对持久的特征，学徒税制度是英国政府学徒制培养模式从“政府主导型”到“雇主主导型”转变过程中的一项重要举措。该制度面临着经费使用对象欠规范、学徒税经费预算超支、对培训机构缺少有效监督、对高层级学徒制的监管薄弱等挑战。基于制度变迁理论，学徒税作为一项新制度，雇主存在“磨合期”带来的“不适应”，故需要对其进行一定的制度微调，其未来发展要思考引入新的学徒制定义、支持不同群体的经费需求、减轻雇主的行政负担、关注中小雇主的经费缺口等方面。

关键词 英国；学徒制；学徒税；职业教育

中图分类号 G719.516 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2022）28-0073-07

制度是历史景观中相对持久的特征，是推动历史沿着一系列路径发展的核心因素之一[1]。英国有着悠久的学徒制历史，以罗斯托的阶段理论为依据，其发展大致经历了手工业行会学徒制、早期国家立法学徒制和集体商议工业学徒制三个发展阶段。1993年，英国政府推出以政府为主导的现代学徒制，倡导“使现代学徒制成为16岁以上青年群体的主要学习选择”，2012年，《理查德学徒制评论》（The Richard Review of Apprenticeships）的发布代表着英国现代学徒制新一轮改革的开始，学徒制改革从根本上改变了雇主、政府和培训提供者之间的关系，雇主主导成为现代学徒制改革的价值选择。经费保障体系是决定学徒制改革成功与否的关键，针对政府主导产生的学徒制经费不足，学徒培养偏离雇主需求出现的“质量求低”等问题，英国于2017年4月启动了学徒税（apprenticeship levy）制度。学徒税制度作为学徒制经费改革中的关键性制度，同时也是英国政府构建“雇主主导型”学徒制培养模式的一项重要举措。2014年8月，我国教育部颁布了《关于开展现代学徒制试点工作的意见》，随后教育部先后分三批遴选了562家现代学徒制试点单位，2022年通过的新修订的《中华人民共和国职业教育法》规定“国家推行中国特色学徒制”（第三十条），可见，现代学徒制已经成为我国职业教育改革的重要组成部分。当前，我国现代学徒制正处于不断发展完善阶段，尚未建立起符合国情的学徒制经费政策体系，这使得“没有足够的经费支撑”成为“现代学徒制基础条件尚需完善”的任务之一。本文旨在通过分析英国学徒税制度的背景、内容、挑战和发展趋势等，为我国学徒制经费政策体系的构建提供借鉴与启示。

一、英国学徒税制度的背景

（一）雇主对学徒制培训的参与和投资不足

提高生产力是英国政府的首要任务之一。英国的生产力水平较低，比七国集团（G7）其他成员国低20%左右[2]，英国工人的每小时工作产量分别比美国、德国和法国低23%、21%和22%[3]。英国学徒制作为提高国家技能水平的一种机制，为学徒和雇主提供了强劲的回报。就职业生涯的整体收入来看，二级学徒的平均增收为4.8～7.4万英镑，三级学徒在7.7～11.7万英镑之间，而四级及以上学徒平均可以多挣15万英镑……政府在二级和三级学徒制培训上每投入1英镑，就会获得26～28英镑的回报，这一比例远高于继续教育资格证书1∶20的投入回报率[4]。但是，英国仅有15%的雇主参与学徒制培训，远低于澳大利亚（30%）和德国（25%）。英国雇主对培训的投资不足，1998年，36%的培训时长不到1周，至2018年这一比例达到了54%[5]；参加脱产培训的雇员数量从1995年的15万个跌至2014年的2万个，跌幅高达87%[6]。虽然雇主对于培训的投资总额从2011年的438亿英镑增至2017年的442亿英镑，增幅为0.9%，但是，劳动力规模的迅速增长意味着每个雇员的平均培训成本减少了6.3%。2005～2015年间，英国雇员平均培训成本的降幅为23%，这与欧盟22%的增长率形成鲜明对比[7]。学徒制经费缺乏的问题尤为明显，相对于本科生每年9000英镑的平均经费，新增学徒的平均经费为每年2500英镑，所有学徒的平均经费则只有每年1000多英镑[8]。

（二）学徒制经费政策的持续推进

路径依赖是历史制度主义中一种重要的分析范式，一旦制度在政治冲突之中被设计出来，随即就会进入一个正常的路径依赖时期[9]。20世纪80年代至2010年间，英国学徒制经费主要来源于政府提供的公共资金，政府将经费直接拨至培训机构和考评机构，经费来源单一、经费总量过少，并且间接导致雇主参与学徒制的积极性不足。政府主导的学徒制经费投入方式与学徒制可持续发展之间存在诸多矛盾，英国政府努力寻求一种新的方式，学徒税制度的出台有着明显的路径依赖特点，是英国政府在学徒制培养模式从“政府主导型”到“雇主主导型”转变过程中的一项重要举措。

2011年11月，英国就业和技能委员会（UK Commission for Employment and Skills，UKCES）发布了《雇主拥有技能：确保长期的可持续合作伙伴关系》，提出“建立雇主主导的技能体系”，而“实现这一目标的最有利途径是改变经费在学徒制体系中的流动方式，将投资的责任和奖励直接交给雇主”[10]。2012年11月，道格·理查德（Doug Richard）在《学徒制评论》中认为“培训的购买力必须牢牢掌握在雇主手中”[11]，但学徒制经费体系“过去由培训机构驱动，因而不能充分反映雇主的需求”[12]，他相信“经费是政府推动学徒制改革的主要杠杆，建立一个促进高质量、积极鼓励扩大学徒制机会、促进有效利用政府和私人投资的经费体系，是本报告所有其他建议的重要基础”[13]。英国政府分别于2013年7月和2014年3月发布了两个咨询报告，设计了四种不同的资助模式，引发了数百个利益攸关方的回应，但这四种模式要么被拒绝，要么被撤销。这些错误尝试的结果导致在《理查德学徒制评论》发布两年之后，学徒制经费改革几乎没有取得任何进展。

2015年，教育与劳动力市场关系专家艾莉森·沃尔夫（Alison Wolf）指出，所有人都赞同“学徒制是个好主意”，但学徒制改革需要更多的资金，资金从哪里来？在目前的英国环境下，实现这些目标的最直接和可靠的方法是“通过对工资实施小额税收的方式建立国家学徒制基金（national apprenticeship fund）”[14]，沃尔夫认为“如果没有这样一种机制，那些歌颂学徒制的政客将发现自己是在白费口舌”[15]。同年7月8日，新当选的保守党政府在《夏季预算》中宣布要实施学徒税，以资助旗舰政策“新增300万学徒”目标的实现，财政大臣乔治·奥斯本（George Osborne）认为，学徒税是一个激进但必要的步骤。

2015年8月，英国政府发布了《学徒税：雇主主导的学徒制培训》咨询报告，以此为基础，2015年的《秋季声明》描述了学徒税从2017年4月起将如何运作，同年12月，英国政府公布的《英国学徒制：2020年愿景》对学徒制经费改革提出了进一步的建议，指出“学徒资助将通过向雇主征收学徒税的方式建立可持续的资金支撑”[16]。2016年2月，英国税务海关总署（HM Revenue and Customs，HMRC）发布《学徒税制度》报告，指明了其背景、起始时间和做法等。2016年8月12日，英国政府发布了学徒制经费草案，共收到892份反馈[17]，同年10月25日，《英格兰学徒制资助：始于2017年5月》发布，确定了最终的学徒制经费政策，提出“资助政策以学徒税制度为基础，以支持英格兰学徒制经费支付方式的改变”[18]。截至2022年6月，《英格兰学徒制资助》共有8版，其最新版于2021年11月1日发布。

二、英国学徒税制度的主要内容及其影响

学徒税作为一项制度，英国政府对其征、用、补等有着严格的规定，自2017年4月实施以来，学徒税对学徒制培训产生了深刻影响。

（一）学徒税制度的主要内容

1.学徒税的征收

学徒税的纳税对象为英国所有符合要求的雇主，税额为其年度工资总额的0.5%。政府为雇主提供每年1.5万英镑的税收津贴以抵消征税，这意味着只有年度工资总额超过300万英镑的雇主才用缴税，而这样的雇主占比仅为2%[19]。无论是否开展学徒制，雇主均需通过所得税预付系统（Pay As You Earn，PAYE）向英国税务海关总署（HMRC）按月支付税款。雇主需要在“学徒制数字服务中心”（Digital Apprenticeship Service，DAS）注册电子账户，经费每月按照规定时间打入雇主账户，同时政府为雇主提供10%的配套津贴，即每划入其电子账户1英镑，雇主实际获得的经费为1.1英镑。雇主也通过该系统向培训和评估机构支付培训和评估费用。2018/19学年的学徒税总额达到了近24亿英镑，用于学徒制培训的总支出为7.16亿英镑；纳税雇主的学徒税平均贡献约为13.7万英镑，学徒制培训的平均支出约为4.2万英镑[20]。

2.学徒税的使用

学徒税有着严格的使用期限，其有效期为2年，系统按照先入先出的原则优先使用最早进入账户的资金，以使资金到期的可能性最小化。纳税雇主可以将其未使用的学徒税经费，每年以最多25%的比例转移给其他雇主，接受转移资金的雇主可以使用该笔资金支付培训和评估费用。学徒税的使用有两种方式，分别为学徒制框架（apprenticeship framework）和学徒制标准（apprenticeship standard），学徒制框架正在逐渐被新的学徒制标准所取代。每个学徒制标准或框架对应某一经费等级（funding band），共有30个经费等级，每个等级不设下限，但是各设定一个上限，从1级的1500英镑一直到30级的27000英镑。

英国政府规定，学徒税只能用于学徒制的培训和评估，而不能用于其他方面，如学徒的工资等。所有超出经费等级上限的培训和评估费用，均由纳税雇主和非纳税雇主自行承担。若培训和评估费用在经费等级区间范围之内，纳税雇主账户内有足够资金的情况下，则使用此款项支付相关费用，如纳税雇主帐户内的资金不足以支付相关费用，则雇主支付剩余费用的5%，而政府支付95%；对于非纳税雇主，政府和雇主通过联合投资（co-invest）的方式共同承担学徒制的培训和评估费用，非纳税雇主支付该费用的5%，其余95%由政府支付。

3.学徒税的配套补贴

针对学徒的类型，英国政府有相应的配套补贴。一是刺激性奖励补贴，每雇佣一个新学徒，雇主将获得3000英镑的补贴，该款项直接支付给雇主，在第90天和第365天时分两次等额支付。二是扶弱性补贴，每雇佣或培训一个16～18岁的年轻学徒、或曾受“健康和社会关爱信托基金”（Health and Social Care Trust）资助过的19～24岁学徒、或属于当地政府“教育、健康和关爱计划”（Education，Health and Care plan）中的19～24岁学徒，雇主和培训机构将获得1000英镑的补贴，该款项通过培训机构支付给雇主，在第90天和第365天分两次等额支付。三是助学金，曾受“健康和社会关爱信托基金”（Health and Social Care Trust）资助过的16～24岁学徒，可能面临额外的经济障碍，政府将为其提供1000英镑的助学金，该款项通过培训机构一次性支付给满足条件的学徒。

4.学徒制培训机构的注册

学徒制和技术教育研究所（IfATE）向教育部提供每个学徒制标准或框架的适当资助范围的建议，并定期审查现有标准或框架的资助范围。学徒制培训机构需要在学徒制培训机构登记局（Register of Apprenticeship Training Providers，RoATP）登记注册，然后雇主根据学徒的层次和类型，从登记册中选择符合其培训目标的培训机构，每个学徒制项目的具体资助标准由雇主与培训机构对照经费等级协商确定。培训机构有三种类型：主要机构（Main provider），纳税雇主可从中选择适合的培训机构；雇主机构（Employer provider），纳税雇主经批准可为其雇员或相关雇主的学徒提供培训；支持性机构（Supporting provider），以分包商的形式每年承担培训金额为10～50万英镑的学徒制培训[21]。2019/20学年，学徒制数字服务中心（DAS）账户中的纳税雇主总数为16642个，多于2016/17学年的14878个；2017/18至2019/20学年，工资单等级（1000万～5000万英镑）雇主的占比从27%增至30%，而最低工资单等级（300万～500万英镑）的雇主占比从32%降至28%，其他工资单等级雇主所占比例则相对稳定，雇主（500万～1000万英镑）约占31%，雇主（超过5000万英镑）占比略高于10%[22]。