在历史变迁和多维比较中探寻职业教育立法的规律

摘要：法制建设是保障职业教育改革发展的重要基石。《欧美四国职业教育立法：路径·机制·模式》（荣艳红著）一书立足于民族国家，从现象和历史视角展现了德、法、英、美四国职业教育立法“是什么”“从哪里来”，从文化和制度层面揭示了四国职业教育立法的发展动力和运行逻辑，从共同特征和差异比较中归纳了四国职业教育立法的基本规律和镜鉴启示。该书对于我国职业教育政策和法律体系的完善，以及开展相关的职业教育制度比较和历史研究具有一定的理论和实践价值。

关键词：欧美四国;职业教育;立法路径;立法机制;立法模式

中图分类号：G719    文献标识码：A    文章编号：1672-5727（2024）02-0087-04

职业教育作为国家经济社会发展和教育体系的重要组成部分，法律体系建设在职业教育改革发展中发挥着重要作用。从国际视野来看，世界各国的职业教育现代化进程是与法制化进程紧密联系在一起的，在各国职业教育改革发展的进程中，始终伴随着对于相关法律体系的修订和建构^[1]。以德国、法国、英国、美国四个国家为代表的欧美发达国家较早开展了工业革命进程，在机器工业对于掌握特定技能人才的需求增多、传统学徒制无法满足巨大人才需求的背景中，四国较早开展了职业教育立法活动，其职业教育法律体系在规范职业教育运行方面发挥了重要作用。河北大学教育学院荣艳红教授撰写的《欧美四国职业教育立法：路径·机制·模式》（以下简称《欧美四国职业教育立法》）作为一部经典的比较职业教育研究成果，从历史与现实、理论与实践多个维度出发，对德、法、英、美四个国家职业教育立法本质进行了深入的比较分析，并从多方面展现了职业教育立法与国家文化、制度、经济社会发展之间的互动关系，对于我国职业教育政策和法律体系的完善，以及开展相关的职业教育制度比较和历史研究都具有一定的理论和实践价值。

一、从现象和历史视角展现了德、法、英、美四国职业教育立法“是什么”“从哪里来”

完善的职业教育立法不仅是一个国家教育现代化发展水平的重要标志，也是该国职业教育健康发展的重要保障。立法是立法主体遵循一定的制度创制法律文本的活动^[2]。立法机关按照法定程序制定、修改或废止法律的活动，以及立法机构所颁布的各种法律法规都隶属于立法研究的领域。自民族国家出现以来，已经就如何规范职业教育的运行进行了诸多立法活动，并因之形成了多种多样的法律法规文本。这些立法活动及所创制的法律法规文本，不仅是民族国家职业教育良性发展的制度保障，也是各国政府一致追寻的依法治教理念在职业教育领域的生动体现。著作立足于民族国家这一比较教育研究的传统原点，全景展现了四个国家职业教育立法“是什么”及“从哪里来”。

作为制度保障的德国“双元制”职业教育立法，其最主要功能是将企业实践培训的“一元”和职业学校理论学习的“另一元”进行融合，由此德国职业教育领域正式出现了“双元制”的概念。德国双元职业教育立法体系始创于机器大工业席卷德国之时，是历经多重复杂选择之后的结果。首先，传统行会学徒制历经波折后的重生为企业培训“一元”的恢复和再生奠定了坚实的基础。其次，学校职业教育立法制度的出现弥补了学徒培训的不足，并直接奠定了“另一元”的基础。再次，1969年《职业培训法案》将以上两大系统合并成为完整的体系，标志着“双元”立法制度的最终形成。1969年《职业培训法案》对各类培训活动的主体所拥有的权利、所应承担的责任义务、各主体相互之间的关系、各主体违反相关法律规定的处罚措施等均作出了明确规定，这使其成为该领域的经典之作，也与其创制过程中体现出来的理性、合意和互利精神不无关系。

法国拥有初始和继续两套职业教育立法系统，其中，初始职业教育立法属于教育法管辖的范畴，继续职业教育属于劳工法管辖的范畴。长期以来，两套职业教育和立法系统不仅彼此割裂，且由于人们普遍认为接受初始职业教育，更有可能进入精英类院校——大学院，因此，初始职业教育及其法律的地位普遍高于继续职业教育。从整体来看，法国职业教育立法最大的作用是保障中央政府拥有管理、控制职业教育几乎所有重大事务的权力。当然，近几十年来，由于非常复杂的原因，与法国行政领域的分权改革同步，法国职业教育立法领域也进行了较大规模的分权改革。

英国职业教育立法是由国会的相关立法，中央政府下发的白皮书、绿皮书等政府文件，以及英格兰、苏格兰、威尔士和北爱尔兰四大地区的相关立法组成。英国职业教育立法在形成过程中具备自由放任与渐进变革两大特征。所谓“自由放任”主要是指英国职业教育立法没有授权政府直接办学，也没有授权政府采用行政命令方式要求不同机构如何办学，而是在民间办学或企业培训的基础上，采用将中央政府补助与民间或半官方机构组织考试、颁发证书组合起来的市场经济手段来引导这一事业的发展;而“渐进变革”主要是指英国职业教育立法体系不是一下子就形成了目前较为固定的做法，而是在保留其“自由放任”内核的基础上，根据党派利益和时代要求等，不断对政府与市场关系进行微调，先后经历了强化政府管制、放松、再强化等多个历史阶段，逐渐形成了目前的状态。

美国的职业教育立法是由联邦和州关于教育和人才资源等方面的相关立法组成的庞大体系。尽管美国宪法将教育权保留给了各州，但是由于教育关涉民众的普遍福利，联邦政府不仅很早就插手了各州教育事业的发展，且由于运用了特殊的管理机制，包括职业教育立法在内的联邦教育立法，很早就形成了联邦政府主导各州教育发展的管理体制。不同历史时期美国职业教育的关注点和目标都是由联邦法案决定的。

二、从文化和制度层面揭示了德、法、英、美四国职业教育立法的发展动力和运行逻辑

比较教育学家埃德蒙·金在《别国的学校和我们的学校：今日比较教育》中提出，对外国教育制度进行探究时，学校外的事情比学校内的事情更重要，而且能制约和阐明学校内的事情。一个国家职业教育的立法进程和立法制度容易受到哪些因素的影响？著作试图从文化、思想和制度等层面对影响四个国家职业教育立法的因素进行逻辑分析，告诉读者各国职业教育立法背后的故事。研究认为，各国已有的一些正式制度，如既定的政治、经济规则和契约，或已有的一些非正式制度，如价值信念、伦理规范、道德观念、风俗习惯、意识形态等都是在背后决定职业教育法律法规内外诸构成要素之间如何相互制约、相互影响的重要因素。这些正式或非正式制度就是各国职业教育立法制度背后的动力因素或其遵照的运行逻辑，它们从各个方面决定了各国职业教育立法整体的运行状态。

具体来说，影响德国职业教育立法发展的主要包括以下因素。第一，凯兴斯泰纳的公民教育思想和实践。在凯兴斯泰纳教育思想和实践的基础上，德国形成了强迫性质的、学徒与学校职业教育密切合作的职业教育系统，为双元职业教育立法制度的创建奠定了重要基础。第二，德国民众的契约与法律精神对双元职业教育立法的创制与实施产生了重大影响，为双元立法的出现奠定了法治传统。双元职业教育立法目标的实现主要是德国企业、学校、商会、工会、国家等多个缔约方共同努力的结果。第三，社团主义对双元立法特征形成和功能实现的动力与保障功能。职业教育立法如何实施、其实施过程中如何处理各类矛盾、如何推动各类职业教育更好地发展的所有重大决策都是社团主义发挥作用的结果。社团主义是一种将不同利益团体捆绑进职业培训命运共同体的一种方式，在经济发展良好、变化相对缓慢的时代，社团主义可能对职业教育立法实施效果带来更多正面的影响。但是，在技术更新速度加快、竞争更加激烈的环境中，由于各个团体的利益都要平衡，因此社团主义不仅可能降低企业决策的速度，还可能会降低企业参与培训的意愿，进而对立法实施的效果带来更多负面影响。

就法国而言，其职业教育立法的生成逻辑与德国截然不同。根据著作的分析，在法国职业教育立法的形成和发展过程中，中央集权传统为法国职业教育立法提供了文化与制度基础。法国职业教育立法除非特殊标明，一般针对的是全国所有地区、市镇。国家的职业教育立法决定了国内所有区域、行业职业教育形态和运行模式的统一性和一致性，而其他法律也是如此。此外，启蒙理性是法国职业教育立法国家干预的思想基础。

英国是自由主义的国度。著作提出，“新自由主义”与“自由主义”有着内在精神的统一性，他们共同决定了英国政治、经济、文化、教育的形态，包括职业教育立法在内的整个英国的教育立法都受到了“自由主义”和“新自由主义”传统的影响。在自由主义和新自由主义的影响下，英国中央政府在事实上是一个权力有限的政府。如果说中央政府最初是迫不得已干预了职业教育的发展，在其后很长时间内，中央政府只是提供了国内职业教育如何发展的政策或制度设计，英国职业教育事业发展的主要管理责任，落在了地方教育机构身上。这决定了继续教育机构作为职业教育责任主体的地位与功能，决定了自愿主义是影响英国企业培训行为的最重要因素之一。著作提出，自由教育是横亘在英国职业教育立法道路上永远的思想障碍。作为一个有着浓厚绅士文化传统、对自由教育趋之若鹜的国度，对自由教育的尊崇无疑是妨碍政坛人士重视职业教育立法的重要因素，而这种情况也对英国未来能否出台扭转职业教育不利地位的立法，形成了巨大的阻碍。

就美国而言，与其他三个国家不同，著作提出，美国职业教育立法的创制机制是多元利益主体之间的多重博弈，主要表现为利益相关者之间的斗争和多次讨价还价;由地方政府响应获利机会而自发组织和开展职业教育立法的诱致性制度变迁是推动美国职业教育立法实施的动力机制;而以多种手段促进联邦、州与地方三方合作是美国职业教育立法的实施机制。

三、从共同特征和差异比较中演绎归纳职业教育立法的基本规律和镜鉴启示

比较教育研究的重要目标就是获得关于教育改革发展的普适性的规律和特征。在主题研究和并置的基础上，著作试图归纳出职业教育立法的共同特征和一般规律，主要有不同国家的历史文化与现实传统是各国职业教育立法独特性和差异性的根源;四国职业教育立法制度立足的基础都是这些国家三权分立的国家政治制度，立法的主体大多是国会或政府，立法的出台大都经历博弈、协商的过程，立法的主题大都会随着民众关注点的变化而变化，立法也都非常注重平衡各派利益。自四国职业教育立法制度创制以来，不仅四国职业教育立法制度内在的着眼点、关注点、立法逻辑、思路不同，其在运行过程中，为了达到立法目标所采取的具体管理手段、方式等也有许多差异。这些差异使得德国的职业教育立法只能成为德国的，英国的只能成为英国的，法国的也只能成为法国的。各国职业教育立法“和而不同”的根本原因就在于职业教育立法管理模式的差异，这是本书提出的重要观点。

著作认为，德国职业教育立法采取的是社会联合模式。这种模式不仅仅是学校和企业两种教育场所之间的联合，也不仅仅是职业教育理论和实践之间的联结，它更是一种将私法领域的企业与公法领域的国家学校连接成一个整体的教育制度，其核心是市场和国家机构之间的合作，由此实现了平等和效率之间的均衡。而法国职业教育立法采用的是国家官僚主义模式。国家官僚主义模式的实质是中央政府整齐划一的管理和控制。这一模式决定了法国中央政府是职业教育法律法规制定的重要决定力量，中央政府决定着职业教育的目标、方向等重要事项，但国家力量的强势可能抑制地方自主性和企业积极性的发挥。英、美职业教育立法的管理模式是市场模式。在职业教育立法方面，虽然英美两国在立法创制、立法实施和立法监督等方面有许多不一致的地方，但在处理政府、市场、企业的关系方面，在职业教育资金的划拨方面，在对待学徒制的态度等方面却有许多类似的做法，都可以划归到市场模式管理体制。市场模式的职业教育立法制度是一种尽量少地干预职业教育实施主体的具体工作，较好地发挥实施主体独立性、创造性的一种制度形式。在此模式中，政府主要依靠经济手段干预职业教育发展，非政府或半官方机构对职业教育培训结果实施考核与认证，成本收益原则控制着职业教育与培训的供给。

比较教育的一大使命是“认识别国经验、对照分析借鉴、促进本国教育的改革和发展”^[3]。比较教育学家康德尔认为，比较教育研究的目的有三个层次：“报道—描述”的目的、“历史—功能”的目的及“借鉴—改善”的目的^[4]。《欧美四国职业教育立法》正是遵循这一比较教育研究的基本逻辑，在现象描述和原因阐释的基础上，力图获得对于我国职业教育立法的借鉴启示。

2022年5月1日，我国开始施行新修订的《中华人民共和国职业教育法》，这是自1996年颁布实施以来的首次大修，修法力度大，涉及面广，包含明确职业教育是与普通教育具有同等重要地位的教育类型，明确国家鼓励发展多种层次和形式的职业教育，着力提升职业教育认可度，建立健全职业教育体系，深化产教融合、校企合作，完善职业教育保障制度和措施等内容。新职教法将中国特色职业教育发展的基本经验上升为我国职业教育发展必须遵循的法律原则^[5]。著作提出，在我国职业教育高质量发展、面向全面现代化的新时期，构建责权利相对均衡、运作良好的法律法规体系，切实发挥立法对于职业教育发展的动力和保障功能，为中国经济的转型升级加油助力，依然是我国职业教育改革发展面临的重要问题。我国应提升地方、企业和其他社会合作者参与职业教育法律法规创制的积极性，激励企业与其他社会合作者更好地发挥推动法律法规实施的作用，构筑中国特色现代职业教育法律法规体系。