激发企业主体作用的核心要素

摘要：强化企业主体地位是我国职业教育实现产教融合育人的关键。英国政府近几年实施的“雇主主导模式”学徒制度改革经验值得借鉴。通过学徒税改革，雇主成为主要融资者、资金支配者；通过雇主主导的学徒标准改革，雇主成为教学标准的开发者、掌舵人；通过实施“EPA改革”，雇主成为评价标准的制定者、评价过程的参与者及评价结果的受益者。借鉴英国“雇主主导模式”的学徒制改革经验，建议我国将“资金”“标准”和“评价”三个要素作为关键突破口，强化企业在产教融合育人过程中的主体地位：一是重塑企业主体的职业教育融资体系，撬动企业核心利益，激发企业参与职业教育的内在动力；二是完善企业主导的专业教学标准开发与审批制度，保障教育培训质量；三是围绕企业选人用人需求，建立整体规范、权威有效的考试评价与资格认证制度。

关键词：学徒制；雇主主导模式；职业教育；企业主体地位；资金；标准；评价

中图分类号：G719    文献标识码：A    文章编号：1672-5727（2024）03-0077-06

2022年，新修订的《中华人民共和国职业教育法》明确提出，“国家推行中国特色学徒制”“发挥企业的重要办学主体作用，推动企业深度参与职业教育，鼓励企业举办高质量职业教育”。这是我国首次以法律形式确立企业在职业教育中的主体地位。随着我国进入新的发展阶段，职业教育在经济社会发展中的地位作用越来越凸显。但是，职业教育仍存在诸如产教融合深度不够、校企合作企业动力不足、技能供给适应性不强等问题，严重影响职业教育的高质量发展，而这些问题的根本症结在于企业主体作用发挥不足。

英国作为一个非传统学徒制国家，在现代学徒制改革过程中面临“企业主体地位发挥不足”“技能供给数量与质量都不高”的困境[1]。为建设世界一流的职业教育与培训体系，英国政府从2015年起开展“雇主主导模式”（employer-led model）的学徒制改革，着力构建以企业雇主为主导的现代学徒制。本研究聚焦英国“雇主主导模式”的学徒制改革，剖析其背景动因、政策举措与改革成效，旨在为完善中国特色学徒制的治理机制提供参考与借鉴。

一、英国“雇主主导模式”学徒制改革的动因

学徒制通常被认为是青年人从全日制学校教育向就业市场过渡的一种工作和学习方案，已经成为世界各国政府解决青年失业、经济衰退和社会分化等社会问题的重要政策工具[2]。与德国、瑞士等传统学徒制国家不同，英国学徒制改革前推行的是政府领导下的学徒培训模式，只有极少数大型企业能够提供脱产的学徒培训，其余学徒培训是由获得政府资质的职业教育和技能培训机构（以下简称培训机构）提供。通常政府根据人力需求预测市场所需的学徒类型与规模，制订相应的教育培训计划，随后交由培训机构执行，形成了供给导向的学徒制运行模式[3]。该模式有利于政府对学徒培训的管理，但由于缺乏企业参与，培训内容常常脱离实际的工作需要，培养的学徒毕业后往往很难适应企业工作岗位。因此，这样的学徒培训在劳动力市场中逐渐丧失吸引力与社会认可度。

2012年，企业家与创业学校创始人道格·理查德（Doug Richard）受英国商务、创新和技能部（Departments of Business Innovation and Skills，DBIS）委托开展学徒制调研，并发布了《理查德学徒制评论》（The Richard Review of Apprenticeships）。《理查德学徒制评论》指出，英国学徒制存在企业雇主参与度不足、学徒培养质量不高等问题，未来必须建立由企业雇主主导的学徒制度，增强企业雇主在学徒培训资金、学徒培训标准及学徒培训评价中的权利地位，激励企业雇主参与学徒制的内在动力[4]。此后，英国政府又发布了一系列围绕雇主需求学徒制改革的政策文件。2015年，政府发布《英国学徒制：我们的2020愿景》（English Apprenticeships： Our 2020 Vision），其中专门讨论了雇主的角色，以及政府如何计划让雇主在学徒制度中发挥更大的作用；2018年发布的《学徒制改革计划》（Apprenticeship Reform Programme）中，进一步规定了学徒制改革的具体目标，提出“改革需赋予雇主对学徒制的领导权，雇主负责设计和提供符合其具体需求的学徒标准”；2020年，政府发布技能白皮书《就业技能：为机会和成长而终身学习》（Skills for Jobs： Lifelong Learning for Opportunity and Growth）再次强调，为提高学习者接受的教育与培训能够满足实际工作需要，必须让雇主在学徒制中发挥更大作用，特别是要在课程设计中发挥主导作用[5]。

综上，英国政府近年来力图通过“雇主主导模式”学徒制改革，将学徒培训主导权交给企业雇主，通过聚焦雇主需求，提高雇主参与职业教育培训的内在动力，最终提升学徒培训质量与规模。

二、英国“雇主主导模式”学徒制改革的内容与成效分析

近年来，英国学徒制改革通过在现代学徒制培训的三个核心要素——“资金”“标准”“评价”上建立“雇主主导模式”，实现学徒制的高质量发展。

（一）撬动经济利益，施行雇主主导的学徒税改革

2017年4月，英国政府开始实施学徒税（apprenticeship levy）改革。学徒税作为政策杠杆，撬动了雇主的经济利益，提高了企业参与的积极性，开启了英国学徒制的全面改革。

1.改革内容分析

英国政府实施以雇主为导向的“学徒税”改革，旨在赋予企业在融资、分配和定价等方面的主导权。

第一，开展融资模式改革。在学徒税改革前，学徒培训费用主要由政府承担。学徒税改革后，所有年薪超过300万英镑的雇主有义务缴纳税费，缴纳税率为企业总工资的0.5%；未达到300万英镑征税门槛的雇主需支付培训费用的10%，其余90%的培训费用由政府资助。据统计，2021年，雇主缴税总额约为16.9亿英镑[6]。经过学徒税改革，学徒培训的融资方式已经从政府单一出资，转变为雇主与政府共同融资。

第二，实施资金划拨模式改革。在学徒税改革之前，政府直接将收缴的培训税交付给培训机构，培训机构负责培训资金的支配与管理。雇主既不出资，也不管理资金。经过学徒税改革，培训资金直接由政府划拨给雇主。雇主掌握了资金的支配使用权，也就相应掌握了学徒培训的话语权。雇主作为买方，手握资金与众多培训机构自由谈判，选择最能够满足其需求的培训机构作为未来的合作伙伴。

第三，推行定价模式改革。改革后，定价模式由“政府定价”向“市场供需定价”转变。培训机构与雇主作为供需双方，围绕“雇主需求”建立培训市场。培训市场中，供需双方在政府规定的培训经费额度范围内，围绕企业需求商议培训服务与价格。培训机构为得到雇主手中的培训资金，更关注雇主的需求，努力提供让雇主满意、物美价廉的培训服务。培训市场逐渐从“卖方市场”转变为“买方市场”，从“供给驱动”转变为“需求驱动”，实现“财政资金价值的最大化”。

第四，建立数字化的学徒服务，提高资金的使用效率。从2017年5月开始，雇主缴纳的税费及政府配套提供的财政经费，一般都会以数字凭证的形式一起汇入企业的培训账户中，用于学徒培训。进入账户的经费会在24个月后过期，过期的经费将由政府统筹使用。所有企业的学徒培训账户都统一放在政府专门提供的在线平台——数字学徒服务（Digital Apprenticeship Service，DAS）上，雇主可以实时查询其缴税金额及账户剩余总额，也可以在平台直接将资金划拨给培训机构购买培训服务。数字化服务平台和企业培训账户，促使雇主及时、最大程度地安排学徒培训，提高了经费的使用效益。

2.改革成效分析

英国雇主导向的学徒税改革取得了积极的治理成效。第一，“政府与雇主”共同融资模式提升了学徒培训的规模与质量。学徒税的设计，巧妙地运用了两个最简单的心理效应——“不花费则失去”和“物有所值”，激励更多雇主参与培训。企业缴纳的学徒税，如果不用于学徒培训，将被政府收回。学徒税变相成为企业默认的职业培训预算，促使企业改变了人力资本投资方式。同时，雇主为了让缴纳的税款“物有所值”，获得更好的投资回报，将更关心学徒培训质量，也更积极参与到学徒培训全过程中，激励了雇主提供更为优质的学徒培训。第二，雇主路径的拨款机制促进了培训市场的良性竞争。雇主成为学徒培训资金的消费者，促使培训市场开始围绕企业需求展开良性竞争，企业可以选择最适合他们需求和预算的培训机构与培训方案[7]。培训机构必须努力提升培训服务质量，适当降低培训价格，保证了“财政资金与价值最大化”。第三，学徒税改革为培训机构与企业搭建了双方合作桥梁。企业享有资金上的主导权，希望寻求一个值得信赖的合作伙伴，为其设计并提供高质量的学徒培训。而培训机构必须主动寻求与企业的合作，才能获得培训资金。

（二）重构课程标准，开展雇主主导的学徒标准改革

学徒标准改革是近年来英国“雇主主导模式”学徒制改革的另一项重要内容。由于旧的学徒框架缺乏灵活性，2015年起英国政府决定逐步启用新的学徒标准（Apprenticeship Standard），要求必须依据学徒标准开展相关的教育培训，以提升学徒制培训质量。学徒标准是一个技能培训计划的规范，规定了具体职业应达到的能力标准，包括具体职业所需的“知识、技能和行为”（Knowledge，Skills and Behaviors，KSB）。此外，学徒标准中还规定了学徒培训的时间、方法、学徒和雇主的责任义务等。目前，英国已在全部专业学徒培养中启用新的学徒标准[8]。

1.改革内容分析

第一，基于雇主需求制订新的学徒标准。企业雇主能准确把握劳动力市场中技术人才的资格需求，也能为学习者提供全面的职业技能培训。因此，在新的学徒制改革中，雇主成为学徒标准的“掌舵人”，基于雇主需求制订学徒标准，增强学徒培训的适应性。学徒直接学习企业生产领域中的专业内容，获得特定职业实践技能和经验，最终取得国家认可的资格证书。[9]

第二，学徒标准注重培养学徒的可持续发展能力。新标准强制规定，脱产培训时间不少于总学徒期的20%，保证学徒具备数学、外语等文化素养及其他在行业领域职业岗位迁移与可持续发展的能力，使雇主主导的学徒制不会成为短视的利益追求方式。

第三，政府负责学徒标准的审批与认证。2017年，英国政府为监管学徒标准，专门成立学徒制研究所（Institute for Apprenticeships，IFA），2018年4月，该机构正式改名为学徒制与技术教育研究所（Institute for Apprenticeships and Technical Education，IFATE）。该研究所的一项核心职能就是审批和维护每个学徒标准，保证这些标准是基于相关行业的技能需求开发，旨在确保学徒在完成培训后能够胜任该行业领域的实际工作。[10]

2.主要成效分析

该举措提高了英国学徒培训的质量和地位，提升了学徒制在英国的社会认可度。由雇主主导制订培训内容，由过去的供给导向转向需求导向，使学徒培训能够更好地适应企业和就业市场需求，更好地满足现代劳动力市场的需求，促进就业和技能发展。

（三）聚焦人才质量，实施基于雇主需求的EPA改革

建立科学有效的学徒质量评价机制，是英国现代学徒制改革的重要内容。自二十世纪八十年代后期，英国规定国家职业资格（National Vocational Qualification，NVQ）评价方法成为国家正式认可的“职业资格”获取方法[11]。但NVQ考试存在三方面的弊端：一是NVQ评价缺乏公信力。考生认为需要通过哪一个级别的NVQ考试时，就可以自己找到一个合适的培训机构帮助其准备和组织考试。培训机构既是培训主体，也是评价主体，因此评价结果缺少可信度。二是NVQ评价过程过于分散、繁琐与费时。每个学习者的各学习阶段、各项资格都要进行单独评价，考生花费大量时间与精力应对纷繁复杂的考核程序，也不利于评价其综合职业能力。三是NVQ评价方式方法较为片面。通常让考生提供其某些职业经历或技能表现证明，如果考生没有充分准备或没有足够的证据来证明其技能水平，就会导致考试失败。[12]鉴于以上不足，2015年起，英国政府力图建立雇主主导的终点评价（Apprenticeship End-point Assessment，EPA）制度，以解决学徒评价的科学性、有效性等问题。