职业教育制度供给赋能技能型社会建设的内生逻辑与改革路径

摘要：2021年全国职业教育大会创造性提出的建设技能型社会的理念和战略，有助于转变“重知识轻技能、重学历轻能力”的局面。职业教育是培养技术技能人才的重要途径。职业教育制度供给直接关系到技能型人力资本的积累与增值。文章从利益相关者理论、需求结构—绩效及技能形成理论出发，分析职业教育制度供给赋能技能型社会建设的内生逻辑，为职业教育制度的完善提供理论指导；并从政府、行业企业与学校三个维度提出赋能技能型社会建设的改革路径。

关键词：职业教育；制度供给；技能型社会；利益相关者；技能形成

中图分类号：G710    文献标识码：A    文章编号：1672-5727（2024）11-0012-09

2015年11月，习近平总书记在中央财经领导小组第十一次会议上首次提出“着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率”。供给侧改革成为适应新形势的主动选择。其中，经济增长五大要素中的劳动力、制度供给、科技创新都与职业教育有直接关系，且制度变革成为提高全要素生产率的“三大发动机”之一。可见，职业教育制度改革迫在眉睫。2021年4月，全国职业教育大会创造性提出建设“技能型社会”的理念和战略；2022年5月，新修订的《中华人民共和国职业教育法》提出“建设教育强国、人力资源强国和技能型社会”，技能型社会建设成为国家高质量发展的需要。技能型社会是国家重视技能、社会崇尚技能、人人学习技能、人人拥有技能的社会，其核心目标就是通过相关社会组织与要素的改革提升全体公民的技能水平，进而为全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供人力资源支撑。当前，在我国技能型社会建设和供给侧结构性改革大背景下，根据技能型社会对技能人才的需求，结合职业教育供给侧改革，探索技能型社会建设的内在逻辑，寻找赋能技能型社会建设的实践路径，具有重要时代意义。

一、职业教育制度供给赋能技能型社会建设的内生逻辑

（一）制度供给之于利益相关者博弈均衡

西方国家最先将利益相关者理论运用于企业管理领域，将那些对企业生存与发展至关重要的个人或群体定义为利益相关者。美国经济学家爱德华·弗里曼（Edward Freeman）对利益相关者的内涵和外延做了进一步拓展，认为“任何可以影响企业目标实现，或者受企业目标实现影响的个人或团体都应被看作是企业的利益相关者，如股东、雇员、客户和政府等”[1]。职业教育涉及的利益相关者众多，主要包括政府、行业企业、职业院校、学生、家长等，职业教育持续发展靠的是不同利益相关者利益的合理分配，这需要通过不同利益群体间的合作与博弈完成。制度在现代社会组织结构中的功能之一是提高效率，研究职业教育制度供给可最大限度整合政府、企业、学校等各利益相关主体的力量，推动效益最大化。

1.职业教育制度可作为利益相关者的社会纽带

职业教育制度不仅关乎个人职业技能的习得与提升，更是国家经济结构调整、产业升级的重要支撑。在技能型社会建设过程中，制度是为社会尽可能实现技能供给的关键节点，可激发各利益主体间最大平衡点达到帕累托最优①。高效的职业教育体系能够精准对接市场需求，促进教育资源的优化配置，构建起政府、企业、学校、学生等多方利益相关者之间的紧密联系，形成共赢的社会生态。

首先，职业教育制度是技能型社会建设中政府对技能类稀缺性资源生成的基本保证。通过政策引导与资金扶持，促进经济资源在职业教育利益相关者之间的合理配置，有利于提高技能型社会对技能的重视程度。地方政府可以通过设立专项基金项目、提供税收优惠等措施，吸引企业加大对职业教育的投入，促进企业与职业院校深度合作，缓解职业院校经费紧张的问题，提高职业院校的办学质量。同时，有利于职业教育与产业发展紧密结合，使职业教育成果能够迅速转化为生产力，推动当地经济的持续发展，实现经济资源的良性循环。

其次，职业教育制度在技能型社会建设中能够协调各方合作关系。职业教育制度会对接职业市场需求，推动人力资源在职业教育利益相关者之间的高效流动；职业教育制度在市场调研和行业需求分析后，指导学校合理设置专业和课程，避免职业教育资源的浪费；职业教育制度使职业院校学生掌握技能，快速适应市场需求与工作场景，提升其就业竞争力，为学生的就业提供保障；职业教育制度保证企业获得源源不断的高质量生产力，为其技术创新提供人才支持，提高其经济效益，促进经济社会可持续发展。

最后，职业教育制度是技能型社会建设的加速器。物力资源是职业教育发展的重要支撑，职业教育制度能够整合多方教育资源，提高物力资源在职业教育利益相关者之间的利用率。比如，职业教育制度能推动学校与企业共建实训基地。企业将其先进设备与技术引入职业院校，降低学生进入企业后的培训成本，同时促进技术创新；学校得以引进现代化的教学设备，为学生提供更好的学习条件，提高教学质量。

2.职业教育制度可规范利益相关者的社会行为

“职业教育制度包括正式制度、非正式制度和制度实施机制，不同职业教育制度决定职业教育的资源投入和产出、配置与效率，也决定着职业教育办学体制机制、管理体制等，进而也是规范和调节职业教育利益相关者关系的主要约束力量。”[2]职业教育制度通过系列化的规范性措施有效引导政府、职业院校、行业企业及学生等利益相关者的社会行为，促进职业教育良性发展，为构建技能型社会奠定坚实基础。

从政府层面看，主要体现在政策对技能的引导与监管上。央地协同、地方为主的管理机制，要求政府制定和完善相关法律法规，明确职业教育的发展方向、目标及质量要求，为职业院校提供政策支持与资金保障。政府要明确职业教育的政策导向和管理框架，加强对职业教育的监管，保障职业院校的办学自主权与合法权益，为技能型社会的稳步推进提供坚实的政策后盾。从行业企业层面看，职业教育制度为企业深度参与职业教育提供保障与激励机制，同时也规定企业承担构建技能型社会的责任，为学生提供实习实训岗位，为技能型人才提供就业岗位，共同推进职业教育与产业发展的深度融合。从职业院校层面看，职业教育制度明确职业院校的办学方向、专业设置、课程标准及教学质量要求，引导职业院校密切联系市场需求，灵活调整教学内容方法，提高教学质量，培养与行业需求高度契合的创新型技能人才，为技能型社会的持续发展提供人才支持。从学生个体层面看，学生是技能型社会的未来建设者，职业教育制度为学生规划清晰的成长路径与职业发展方向，明确课程设置、实习实训安排及职业资格认证体系等，要求学生在校期间掌握职业基本道德、获得与行业接轨的知识和技能。

总之，职业教育制度供给能维持各利益主体间的博弈秩序，从根本上保证了职业教育的长远发展。同样，职业教育制度规范各利益相关者的行为，使得政府推动技能、企业运用技能、学校传递技能、学生学习技能、社会崇尚技能，促进技能型社会形态的加快形成。

3.职业教育制度可稳定利益相关者的社会文化

“文化是人类在改造世界过程中所掌握和接受的才能和习惯的复合体”。[3]职业教育作为现代教育体系中的重要一环，是连接个体成长与社会进步的桥梁，深刻地影响着社会文化的发展与更新。技能型社会建设有较远的路要走，涉及职业价值的重塑，而职业教育制度正是重塑过程中稳定利益相关者社会文化的关键。

职业教育不仅仅是技术的复制，更是技能文化的传递。职业教育制度是保证技能传承的体系，确保了传统技艺和行业知识文化跨越历史长河，代代传承。“学而优则仕”的思想在我国已延续两千多年，但是人们从未否定劳动对于创造社会财富的价值。职业教育制度通过对技能劳动的认同与肯定，也在逐渐转变着人们对于职业教育的观念。“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”[4]当职业教育制度保证劳动者通过技能获得利益，社会才会肯定技能的价值，转变职业教育观念，提升职业教育吸引力，逐步形成“崇尚技能、尊重劳动”的社会风尚。职业教育制度使技能成为文化自觉，推动职业院校的建设、招生，促进企业积极参与职业教育，提升职业教育社会服务力，形成稳固的技能型社会文化。

（二）制度供给之于需求结构与绩效的逻辑

在探讨经济发展的深层次动力时，制度因素逐渐从幕后走向台前，成为理解社会变迁与经济增长不可或缺的一环。“新制度经济学认为，不设计好制度，一切便无从谈起；新供给经济学认为，制度决定了一个国家宏观的社会分工效率和微观的企业生产效率。”[5]制度因素最初被引入经济学即为解释经济增长，在一定程度上解决效率问题，可通过绩效对职业教育制度进行衡量与价值评判。从制度创设功能看，主要通过在组织域内建立秩序，以降低社会交换的不确定性，并为经济行为的绩效提供激励，形成稳定的结构。职业教育制度通过优化社会结构与提升经济绩效，为技能型社会建设提供强大的动力与支持。特别是在面对复杂多变的经济社会环境时，职业教育制度能够有效供给与灵活调整，维持社会结构需求、提高社会劳动生产率并促进社会文化进步。

1.职业教育制度供给可维持社会结构需求

首先，职业教育制度供给可缓解结构性就业矛盾，为构建技能型社会提供人才支撑。结构性就业矛盾是指劳动者因技能等人力资本与市场需求不相适应时产生的矛盾，通常在产业转型升级加速而劳动者技能难以及时更新时表现尤为突出。其根本原因在于，劳动力需求调整的即时性与人力资源供给滞后性之间的矛盾，劳动力市场的配置功能无法及时修正供求失衡，由此带来的供求双方难以有效配置。传统的教育体系往往难以迅速适应这种变化，导致部分领域出现人才短缺，突出表现为高端技术人才的缺口较大；而另一些领域则面临就业难的问题，且部分工人也因智能化机器的出现被迫下岗。一方面，职业教育制度具有灵活性和针对性强的特点，能够敏锐捕捉市场动态，紧密对接产业需求，通过调整专业设置、优化课程体系、强化实践教学等措施，及时调整职业院校办学要求以适应企业用人标准，为社会培养出大批符合行业要求的技术技能人才；另一方面，企业与职业院校双元主体的育人模式、校企合作机制，能够确保学生所学知识与岗位需求无缝对接，实现毕业即就业，有效缓解部分领域的就业难题，进而优化就业结构，推动技能需求与供给的匹配。

其次，职业教育制度供给促进社会流动与公平，为构建技能型社会提供社会基础。职业教育制度为不同来源的学生提供了平等接受教育和职业发展的机会。这有助于打破社会阶层的固化，促进教育公平与社会流动。职业教育激励保障机制使得个体能够获得实用的职业技能和就业能力，在劳动力市场上能获得更好的就业机会和收入待遇。这种基于能力的社会流动机制，不仅能激发社会活力，也可促进社会结构的优化与稳定。且职业教育“面向人人”“面向全社会”，能相对保障更多人有接受教育的机会，为他们提供改变命运的可能。当职业教育制度能够为不同来源的学生提供平等的学习机会和上升通道时，当职业教育能够为社会底层和弱势群体提供有效的技能培训和就业支持时，这就在无形中强化了社会公平正义感，减少了因教育不公而产生的社会矛盾，维护了社会公平，促进了社会流动。在此社会土壤中，技能型人才得到合理配置，为技能型社会建设增加认同感与稳定性。

2.职业教育制度供给提高社会劳动生产率

劳动生产率是衡量社会经济发展水平和利用效率的关键指标，直接反映技能型社会建设成效。首先，通过培养高素质技能型人才提高社会劳动生产率。随着“中国制造2025”等战略实施，我国制造业正加速向智能化、绿色化、服务化方向转型，对高素质技能型人才的需求日益迫切。例如，职业资格证书制度是将劳动力转化为现实生产力的重要桥梁。“学历证书+能力证书”的双证书制度使得学生在校期间不仅能够获得通识性知识、具备扎实的理论基础，还能够提升个人在整个职业生涯发展所需的综合能力。这种职业教育机制鼓励学生既仰望星空、又脚踏实地，既懂技术、又通管理，为他们在未来职业生涯中的全面发展奠定坚实基础。又如，德技并修、工学结合的育人机制强调在专业技能培养的同时，注重学生职业道德、工匠精神和社会责任感的塑造。这种全方位的教育模式，不仅提升了学生的就业竞争力，更促进其职业生涯的可持续发展，为企业输送大量既能满足当前生产需求，又能引领技术创新的高素质技能型人才，有效促进社会劳动生产率的提升，为我国制造业的转型升级和高质量发展注入强劲动力，进一步加速技能型社会的建设进程。

其次，通过促进技术创新与产业升级提高社会劳动生产率。职业院校是技能传授的场所，也是技术创新与产业升级的孵化器。现代学徒制基于学校、企业深度合作，以师带徒为主要教育形式、以工作场所学习为主要学习方式，是校企协同培养技术技能人才的主要模式。这种人才培养模式能使职业院校及时了解行业动态和技术发展趋势，将最新科技成果转化为教学内容和实践项目。且此过程能够将教学过程与生产过程统一化，为企业提供技术支持和人才储备，为技术创新与产业升级提供有力人才保障。这种人才培养与产业升级的良性循环，可为新质生产力的发展提供优良环境，有效促进全要素生产率的提升，使经济社会发展迸发出新的活力，为技能型社会建设奠定坚实的经济基础。