人口变动视域下区域中等职业教育政策供给路径研究

摘要：实现区域中等职业教育政策供给与人口高质量发展良性互动是推进教育强国建设的题中之意。我国中等职业教育发展政策调控具有指向性，区域教育政策往往聚焦于稳规模、调结构和谋出路。当前，解决区域中等职业教育生源规模问题的关键是要在应对学龄人口数量变化和持续提升人口红利需求的背景下，明确政策供给应当区分为供给型、需求型和环境型三种方式。政策供给的关键路径则包括建立区域学龄人口预测机制，统筹区域高中阶段教育资源供给；出台职普均衡融通政策，发挥区域中等职业教育教育机会供给的作用；搭建技能人才需求数字平台，引导区域中等职业教育人才培养方向；基于产业结构需求统筹中高本一体化人才培养，规范区域中等职业教育行为标准；规划适应面向终身发展与就业导向且协调融合的课程体系，科学调节区域中等职业教育的办学定位；构建高中阶段教育内部调节机制，多样化发展区域中职学校。

关键词：人口变动；中等职业教育；政策供给

中图分类号：G710    文献标识码：A    文章编号：1672-5727（2024）11-0055-09

在教育强国的建设进程中，人口变动是不可忽视且长期存在的一个重要影响因素。人口变动包括人口数量、质量、结构、迁移等方面的变动[1]，既对职业教育生源规模造成影响，也直接关系职业教育支撑人口高质量发展成效。我国中等职业教育（以下简称“中职”）作为现代职业教育体系的基础，近年来处于发展改革之中，全国各区域对中职发展政策的引导及成效不尽相同。因此，明确区域中职应对人口变动而应当采取的政策供给方向和内容，将常态化人口变动影响作为区域中职发展的重要依据，对于出台适切的职业教育政策具有重要意义。

一、政策调控对我国中职规模发展起关键作用

在国家政策宏观调控下，以不受受教育者在学期间个体自主行为影响的招生数量为观测变量，统计发现，自1985年以来中职规模变化大体呈现“两升两降”的趋势。

1996年以前，我国中职招生规模持续上升。为满足经济社会发展对人才的需求，1980年10月，国务院批转教育部、国家劳动总局《关于中等教育结构改革的报告》，提出“要使各类职业（技术）学校的在校学生数在整个高级中等教育中的比重大大增长”。为进一步推动高中阶段教育改革，1983年5月，教育部等部门联合出台《关于改革城市中等教育结构、发展职业技术教育的意见》，明确提出到1990年高中阶段教育要实现职普比大体相当的目标。1985年5月颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》确立中职作为职业教育的发展重点。之后，中职招生规模逐年扩大且一度超过了普通高中，也为当时经济建设培养了大量急需专业人才，发挥了不可替代的作用[2]。

为适应改革开放和高等教育扩招需求，我国持续调整教育结构，致使1997—2004年间中职招生规模缩小。在改革开放推动我国经济社会迅速发展的背景下，1992年，党的十四大提出建立社会主义市场经济体制，产业发展和技术水平不断提升，对技术工人要求也不断提高。受此影响，中职规模从1997年开始缩小。1998年12月，教育部出台《面向21世纪教育振兴行动计划》，高等教育进入扩招阶段，大量高中阶段教育适龄人口被普通高中吸纳，进一步导致中职规模紧缩。

2005—2010年，在推进职普比相当的背景下，中职规模进入了第二次上升期。2002年8月，《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》发布，在要求扩大高等职业教育规模的同时，依然强调高中阶段教育职普比大体相当。2005年10月，《国务院关于大力发展职业教育的决定》发布，强调到2010年高中阶段职普比相当。这两份文件对稳定中职规模起到关键作用。

2011年至今，在稳规模并求质量的政策基调下，中职规模整体呈小幅下降趋势。高等教育阶段毛入学率的不断提高、产业发展变革对中职毕业生就业造成的挑战、中职学校办学质量的参差不齐等，均以不同程度影响着中职学校招生。尽管2009年以来中等职业学校学生免学费资助范围逐渐实现全覆盖，以及自2013年开始职普比相当成为了高中阶段教育督导的重要内容，但也没能扭转这一趋势[3]。这一时期的政策文件在强调职普比大体相当的同时，更多强调稳定中职规模、提升质量，以及中职在现代职业教育体系中的基础性地位。近年来，普及高中阶段教育成为我国教育改革发展的战略重点，普通高中学位数虽有所增加，但不足以吸纳高中阶段教育学龄人口规模回升后的增量，使得中职规模下降幅度相对收敛，甚至办学水平和质量较高的中职学校招生更旺。

总之，我国中职规模波动既受国家教育政策调控，也受经济社会发展、学龄人口变动、教育体系建设等因素影响。其中，职普比大体相当、稳定发展规模、坚持基础性地位等关键性政策话语始终对中职发展起着关键作用。在此基础上，我们意识到，我国中职整体规模变化是各区域执行国家调控政策的累加表现，因此有必要进一步澄清区域政策供给的具体作用情形。

二、区域中职发展及其政策供给现状

（一）区域中职规模发展概况

总体上，我国各区域中职规模存在差异。2018年，我国中职招生人数占初中毕业生人数的40%左右，高于21世纪以来的全球平均水平（22%～24%），但低于同期经合组织（Organization for Economic Co-operation and Development，OECD）与欧盟成员国的42%和47%[4]。且这一比例从2011年便开始持续下降：2014年时还有18个省的中职招生比例超过40%[5]，而到2016年时超过40%的只剩8个省份[6]，2020年时进一步减少为仅有东部地区的极个别省份，整体上区域中职招生比例均呈下降趋势[7]。与此同时，我国地域间中职规模也存在显著差异[8]。有文献对我国省际中等职业教育发展水平进行了测度与比较，分别分析了中职发展的规模、基础与水平间的关系，给出了各省中职发展水平的聚类结果。根据文献观点，在强中职发展基础、大中职发展规模的维度下，分别选取江苏省、福建省为高、低中职发展水平代表；在弱中职发展基础、小中职发展规模的维度下，分别选取湖北省、黑龙江省为高、低中职发展水平代表；天津市中职发展规模虽小，但在强中职发展基础下中职发展水平较高，选为直辖市的代表。[9]根据本研究的统计发现，与2011年以来的全国中职招生比例相比，江苏和福建两省总体上不低于全国平均水平，天津市小幅低于全国水平，黑龙江省则长期大幅低于全国平均水平，湖北省呈现大幅波动后逐渐收敛于小幅低于全国水平，区域间差异程度呈减小趋势，但总体上各省与全国中职招生比例均在降低。

（二）区域中职政策供给现状

目前，区域中职政策保障体系依据国家政策而构建，各地有意见、实施办法等形式的政策文本持续出台，但整体上区域中职政策创新机制缺失、发展能力不足[10]。2022年新修订的《中华人民共和国职业教育法》第六条指出，我国职业教育治理施行“政府统筹、分级管理、地方为主、行业指导、校企合作、社会参与”的体制。地方政府或有关部门有责任根据地方经济社会发展需求、公共教育利益等，对中职资源进行优化与协调。不过，当前各区域保障中职发展的政策供给程度不同，使用北大法宝V6版进行查询可知，截至目前，江苏、福建、湖北、黑龙江、天津五地发布的中职地方性法规文件数量分别为50个、140个、29个、13个、6个，位于东部的江苏和福建两省中职政策供给相对较为充足。

（三）区域中职政策供给分析

不同区域的政策供给对中职建设导向不同。以江苏省为例，其在规模发展的同时更注重体系建设，中职发展水平处于全国领先地位。自2012年实施现代职业教育体系试点项目以来，江苏省逐渐形成了五年一贯制品牌，并连续出台政策强化中高职一体化办学效能，同时探索高中阶段教育的课程互选和学分互认运行机制。另外，为及时调整思路、优化中职资源布局，江苏省还建立了中职专业建设与产业结构调整对接机制，以2至3年为周期发布预警报告。[11]

从政策文件数量即可看出，福建省尤为重视通过政策体系对中职改革发展的保障及引导。2016年开始启动中等职业学校分级建设，提高办学能力的同时也在持续优化中等职业学校结构布局。2020年12月，福建省教育厅出台了《福建省中等职业学校学生综合素质评价实施办法》，旨在形成闭环反馈的人才培养机制，促进质量提升。2024年，福建省开始尝试开展中本“3+4”贯通培养试点工作，推进现代职业教育体系建设。

尽管天津市中职政策供给数量相对较少，但在地方经济带动下注重项目式治理，布局合理，发展质量较高。2012年，天津市启动中职学校布局结构调整，基本实现每个行业设立一所中职学校、每个区设立一所中职学校。在特色行业办学体制中的中职学校，其产教融合、校企合作优势鲜明。2014年和2016年又分别实施了“基础能力建设”“办学能力提升”的专项建设项目，以项目式治理的方式持续提升质量。2023年5月，教育部和天津市人民政府联合印发《关于探索现代职业教育体系建设改革新模式的实施方案》，持续以创优赋能项目的形式支持中职多样化发展。

总之，从区域中职的政策供给现状来看，基本可以归结为三类：第一类是稳定中职作为现代职业教育体系的基础地位和基本规模；第二类是优化调整中职布局结构与资源配置，并持续推进内涵式发展；第三类是探索中职基于职普融通的多样化办学形式，如综合高中、中高一体化、中本贯通等。相较于前两类，第三类政策是中职在时代变革背景下面向未来的新路径、新举措。面对以上现有区域政策引导下中职发展的现实问题，应以什么视角和路径来确定政策供给已成为亟待探究的问题。

三、应对人口变动的区域中职政策供给机理与路径

（一）区域中职生源规模问题的成因分析

建立现代职业教育体系首先需确立并坚持中职基础性地位，不管是在纵向贯通、还是横向融通中，中职始终是现代教育体系的“中间型教育”，更是职业教育类型化下的“基础性教育”。[12]综观教育发达国家的中职，不仅没因职业教育整体外部需要的高移而削弱或废止[13]，反而是在为入学高等教育、从事就业活动、参与社会生活的基础性准备活动[14]中适时灵活地转变着使命责任[15]。这意味着，将中职定位于生涯导向还是就业导向取决于国家政策、经济社会发展水平、公共教育利益分配等方面的需要，其中，办学规模在中职使命责任实现方面起关键性作用。

在我国中职的实践探索和理论研究中，生源问题一直是核心议题。对中职生源不足的认识大致有以下三种：

第一，社会大众对中职认可度低。作为当前最为普遍的观点，社会大众不愿选择中职的背后所体现的则是对中职教学质量和未来升学乃至职业生涯前途的顾虑。[16]现代职业教育体系为中职受教育者提供的多样化升学路径，以及职业教育纵向贯通后的高就业率、与普通高等教育毕业生同等待遇的现实将会逐渐改变这种认知。

第二，马太效应导致区域办学水平较低的中等职业学校招生困难。区域内中职资源配置普遍存在差异[17]，省际差异水平也有进一步扩大趋势[18]，办学质量较高的地区和学校存在中职资源紧张的问题[19]；而办学能力不足的地区和学校则面临无人就读的窘境，加之个别省份学龄人口跨省就读外省中职，导致部分中等职业学校出现生存危机，中等职业学校（机构）数量持续减少。优胜劣汰本就是自然界的生存法则，中职办学实体间的竞争也不例外。地方经济发展状况与办学实体发展水平差异往往又会加速这一选择过程。对此，政策文件持续强调调整结构、优化资源配置来推进中职动态变革发展。

第三，区域学龄人口变化导致的招生规模不足。一方面，源自“不平等”对待。2011—2018年，全国初中毕业生与高中阶段教育招生规模同步下降，期间减少的高中阶段教育招生规模基本由中职“承担”，而基本没影响到普通高中；2018年之后的学龄人口增量大体由普通高中和中职学校均分，且中职招生规模逐渐趋于平缓。可见，据历史经验来看，在处理高中阶段教育学龄人口规模变化的问题中，中职一直处于被“次等”保障地位。另一方面，源自人口减少。根据预测，2035年之前我国高中阶段学龄人口规模呈先增后降的变化趋势，预计2029年达到峰值后快速减少；[20]且随着我国普遍性的低生育水平，区域高中阶段学龄人口规模变化也仅是提前或推迟出现同样的情况，长久来看区域中职招生规模将会缩减[21]。

（二）人口变动影响区域中职发展的内在机理分析

随着我国新增劳动力受教育年限逐渐延长，以及高中阶段教育的全面且高水平普及，社会大众对高中阶段的中职质量、资源、机会等的关注度明显高于高等职业教育。选择普通高中的社会普遍意愿与确立中职基础地位的现代教育规律之间交织耦合，共同作用于政策供给。从区域中职改革发展的三类政策不难看出，稳规模、调结构、谋出路是政策回应“招生难”与“上学难”之间现实矛盾的辩证举措，意欲通过良好的中职质量与出路换回社会认可，以稳固现代职业教育体系的基础性地位，并力求达到民众满意且符合教育发展规律的高质量结果。