韩国终身职业教育培训政策的实施、改革方向及启示

摘要：从金泳三政府首次提倡构建“终身职业教育培训体系”到朴槿惠政府提出“能力型社会”的建设，韩国终身职业教育培训体系不断完善，推出了一系列政策制度。文在寅政府时期发布终身职业教育培训的中长期规划，进一步明确了改革方向。韩国终身职业教育培训体系为国民开启了多种职业道路和贯穿一生的职业发展途径，提高了就业率，有力地支撑了国家产业发展。我国可借鉴其政策实施经验，构建纵向贯通、横向融通，产教融合、协同创新，服务全民、开放包容的现代职业教育体系，提升职业教育终身化发展水平，为学习型社会、技能型社会的创建提供重要支撑。

关键词：韩国；终身职业教育；终身职业技能；终身学习；现代职业教育体系

中图分类号：G719    文献标识码：A    文章编号：1672-5727（2024）11-0083-09

21世纪以来，韩国将人力资源开发确立为国家发展的核心战略，构想为全体国民开发终身能力的蓝图。工业4.0改变了产业结构和就业结构，尖端科技创新迅速压缩了人的职业周期，扭转了以往只注重青年职业教育和职业开发的观念。韩国政府逐渐意识到构建终身职业教育培训体系的紧迫性和重要性，转变政策范式势在必行。自20世纪90年代中期，金泳三（）政府首次提倡构建终身职业教育培训体系[1]，而后从金大中（）政府到朴槿惠（）政府，职业教育培训的创新焦点都放在了再结构化：金大中政府在《人力资源开发基本法》（《》）这一宏观国家政策下，提倡建立适应学历型社会和终身学习社会需求的职业教育培训体系；卢武铉（）政府在倡导国家均衡发展的基调下，建立开放的职业教育培训体系，助推教育终身化；李明博（）政府将职业高中转型为专业高中和工匠高中两大类，分别谋求中等职业教育的专业化与特色化，并建立“先就业后升学”制度，完善职业生涯教育体系；朴槿惠政府为努力构建基于国家职业能力标准（National Competency Standard，简称NCS）的职业教育培训，推广工学并行的终身学习体制；文在寅（）政府发布《终身职业教育培训创新方案》（《》），完善中长期职业教育培训政策。韩国终身职业教育培训体系为国民开启了多种职业道路和贯穿一生的职业发展途径，展示了历届政府对职业教育培训的改革创新，以及适应产业发展需求、解决就业困局、提高国家人力资本整体实力的决心。

一、实施状况：推进政策制度再结构化，实现终身职业生涯发展

（一）中等职业教育培训典型政策

韩国中等职业教育始于职业高中阶段，主要分为专业高中和工匠高中两类，前者兼顾学校教育与现场实习，后者直接提供服务特定产业需求的课程。

1.“先就业后升学”制度

进入21世纪，韩国大学入学率迅速提高，职业高中生也想进入普通大学深造，加剧了劳动力市场供需不匹配，大学毕业生失业率不断攀升，就业难和招工难同时发生。为解决就业问题并兼顾职业高中毕业生继续教育意愿，2008年，李明博政府推行了“先就业后升学”制度，鼓励职业高中毕业生先就业，工作满三年之后可以通过继续教育的方式获得专业领域的学位，并享有获得奖学金的机会。

“先就业”阶段，为更好地促进学生发展职业能力，职业高中的课程安排重点从韩语、数学、英语等转移到培养产业所需技能的实用科目。与之相配套的是教育部和韩国工商会共同开发了职业能力倾向测试，取代现有的学业成绩评估工具，进而方便评估职业能力。政府机构也增加了面向职业高中毕业生就业的9级行政和技术岗位。同时，劳动部扩大了对青年实习计划的支持，让他们能够更容易申请到企业实习岗位。

“后升学”阶段，有四类通道可帮助获得学历和能力提升。一是员工特殊录取。在企业工作满三年以上的员工可向国立大学申请继续教育，由政府全额支持学费。二是技术技能型人才公费留学。派遣中小企业在职人员赴海外大学、研究所、跨国企业进修，提升学历或技能。三是规模以上企业的内部大学教育。韩国企业内部大学与普通大学一样都被教育部认可，企业作为办学主体为在职人员实施工学交替的职业教育并授予其高等教育学位，只是教育经费需要自筹。四是企业委托培训。专科大学、韩国理工大学与行业签订协议，面向高中学历或同等资格的一线技术工人进行委托培养，提供专业学位课程，“入学”的必要条件就是工作经验。这一政策的核心依然是借助“员工特殊录取”的通道获得大学学位[2]。

本质上，“先就业后升学”是一种在宪法保护教育权的基础上支持中职毕业生获得可持续职业生涯发展的制度[3]，缓解了千军万马走高考独木桥的局面，也是工业4.0时代建设终身职业教育培训体系的一种捷径。韩国通过这一制度构建终身职业能力开发体系，并为培养理论和实践兼备的技术技能人才提供取得学位和累积经验的机会[4]。朴槿惠政府延续了“先就业后升学”政策，并完善了相应的基础设施。

2.“工匠高中”发展计划

20世纪70年代至80年代，韩国职业高中助力国家经济和工业发展功不可没，但也因为未能及时响应经济环境变化而调整人才培养方向，导致就业率低下。为提高中职竞争力，李明博政府希望将职业教育从“以学校为中心”向“以就业为中心”转变，培养技术工匠，扩大产学合作体系，由此提出“改组50所工匠高中”的政策，计划把职业高中打造成“提供体面工作的学校”和“能够实现个人成功的学校”。截至2017年，已有47所工匠高中入选并开始运营[5]。

运行政产校合作体系使工匠高中能够快速应对行业变化，为国家和地方战略产业培养核心人才。李明博政府成立了一个开展研发和评估认证、提供业务咨询的特别工作组来推进工匠高中建设。国家政策委员会通过协调部委间合作，给予工匠高中大力支持，并鼓励地方政府和行业参与学校运营。在各产业人力资源开发委员会推动之下，由行业代表担任学校的产学合作委员会主席，在课程开发、师生培训、设备和人才交流、就业等方面建立了产学良性互动关系。特别是在就业方面，委员会挖掘企业就业岗位，为学生提供针对不同类型企业量身定制的求职指导。

增强办学自主权。根据《中小学教育法执行令》（《》）的规定，工匠高中属于产业需求型[6]，因此，需要更大的自主权以便迅速响应产业发展变化。为培养创造型和融合型人才，灵活调整课程体系及教材，实施项目化教学；学校可聘请企业高管担任校长，行业专家担任教师，兼职教师比例达到专任教师的三分之一；实行毕业生认证制度，学校自主设定毕业标准，并着重体现职业基础能力、专业能力和外语能力等。

激励政策组合拳。减免学生一切在校费用，发放奖学金，毕业后安排进入优秀企业工作，推迟4年服兵役，优先享有通过“先就业后升学”的特殊通道获得大学学位的权利等一系列激励政策，保障该计划的有效落实，为工匠人才的职业发展铺平了道路。朴槿惠上台后，将工匠高中政产校合作模式进一步延伸至国家和区域的战略性新兴产业。

“工匠高中”发展计划通过打造需求驱动型职业教育，实现了技能从“学”到“用”的顺利过渡，改善了“先就业后升学”制度的实施条件。自2013年第一批学生毕业以来，连续6年就业率超过90%[7]。该项政策在提升中职的就业文化、职业教育认同感等方面也取得了显著成效，被视为一项积极的整体性职业教育改革措施。

（二）高等职业教育培训典型政策

韩国高等职业教育培训机构包括专科大学和韩国理工大学两大类。专科大学是教育部直属高等职业教育机构，多为私立，占比高达98%[8]；韩国理工大学是劳动部管辖下的公立高等职业培训机构，为在职人员提供高级技能培训。两者都提供专业学位课程，担负引领战略性新兴产业高技能人才培养的重任。

1.特色专科大学培育项目

专科大学自1979年设立以来，为产业发展培养了大批中高级技术人员。2000年之前，国家职业教育政策重心一直倾向于中职；随着工业4.0时代对高技能人才的需求提高，侧重点才转向高职。2014年，朴槿惠政府为引领“能力型社会”建设，实施高职教育改革的中心任务——特色专科大学培育项目，激励专科大学摆脱同质化办学的不足，依据自身优势培育特色学科，集中力量向特色化、差异化发展。同年，教育部和韩国研究财团公布了项目实施计划，经过院校申请，最终遴选出78所专科大学参与项目。

项目实施主要有以下特点。第一，提供现场“定制化”教育。打造特色专科大学就是为了摒弃长期以来百货商店式的综合运营模式，转变办学理念，以契合产业需求。第二，开设根据产业需求定制的基于NCS的课程，创新教学方法，培养专业核心人才，以更好地服务中小企业。在开展项目试点的地区设置NCS中心网点，服务课程的落实落地，培训教职员工，充当信息交流及宣传办学成果窗口。第三，培养学生创业精神和创新能力。例如作为项目成员的柳韩大学专门设立了创业学校，通过提供优质创业课程，举办网购、设计及营销、物流等专项创业讲座，为计划创业的大学生提供指导。

项目总建设期为五年，划分两个时间段。2014—2015年，教育部遴选了第一批专科大学加入项目建设，每年拨款2 690亿韩元。官方组织项目中期评估，保留前70%的学校作为继续支援对象，而其余的学校则必须重新接受评估，与其他学校进入下一轮遴选名单[9]。2016—2019年，明确“为地区产业培养定制化人才”的办学定位，扩大项目实施范围，对90所特色专科大学继续给予资金支持。

2.产学合作领先大学发展项目

韩国政府对产学合作重视由来已久。从21世纪初就开始推进相关政策，但产学合作模式较为单一，对政策的依赖性较强。为了改变这一形态，韩国政府将多项产学合作财政支援项目合并、升级为“产学合作领先大学发展项目”，并将仅限于产业体的产学合作扩大到地区范围，服务区域制造业升级发展战略。这一项目推出之后，迅速成为韩国产学合作的代表，助力高校产学合作能力的飞跃式提高。

韩国产学合作财政支援项目依托大学的地域条件及其内外部环境因素[10]。2012年，项目第一阶段以“构建基于产学合作的创新生态大学体系”为核心目标开始实施。在5年的推进建设期内，积极强化大学产学合作机制，普通大学、专科大学均与地区产业紧密合作，改革大学教育体系，消除就业错配，促进与地区产业共生发展的产学合作引领模式的建立。2017—2021年，项目的第二阶段核心推进战略调整为“构建提升大学自主性的多样化产学合作先导模式”[11]，并推广典型案例。其间，75所普通大学、59所专科大学参与其中，根据自身优势及区域特点，自主构建产学研合作体系，推进合作共生机制。大学内部普遍成立“企业合作中心”，提供特定产业所需的产学研合作服务，包括人才培养、技术援助、支持创业等，促使大学成为地方的创新主体。

基于目标差异，专科大学产学合作模式主要有两大类——产学合作高度化型和社会对口学科重点型。基于产学合作高度化型模式，专科大学为企业提供更加专业、快速的决策支持，促进构建以知识产权等创意资产为媒介的实用转化机制，建立长期可持续的商业型校园，最终形成“研发→投产→收益→研发”良性循环生态系统。社会对口学科重点型模式占大多数。学校通过在新兴产业领域创建现场“镜像式实习空间”，与企业共享设备，保障生产与教学的充分衔接，进一步增强了社会服务功能。除了为中小企业构建定制化的人才培养体系，还为企业员工指导职业生涯规划，组织再教育、再培训，确立了专科大学作为终身职业教育机构的地位。

3.终身职业教育学院培育工程

韩国高等职业教育培训机构不仅面向适龄学生，还承担着在职员工继续教育的职能。2014年，教育部大专政策司推出了“终身职业教育学院培育工程”，旨在面向地方产业需求将专科大学转型成为终身教育机构，推行以成人学习者为中心的终身职业教育体系，为激活终身职业教育文化氛围奠定社会基础。

教育部联合劳动部，与专科大学建立联动体系，挖掘地方产业教育培训需求，为需求者提供教育培训费用、创造就业机会等。随着项目运营的扩大，2014—2016年，25岁及以上成人学习者人数超6万，约占专科大学招生总数的13%，是普通大学成人招生人数的5倍多[12]。随着项目的顺利实施，韩国专科大学教育协会与韩国理工大学签署协议，合作开发、运行与地方产业挂钩的“一所大学，一门精品课程”项目，这也是依托“终身职业教育学院培育工程”项目开展的非学位教育的一种积极探索。