政策工具视角下国家产教融合试点城市政策文本研究

摘要：产教融合型城市是国家推进产教融合深入发展的重要载体，也是国家职业教育政策关注的重点。借助NVivo 12Plus质性分析软件，通过构建“政策工具—任务要素—责任主体”三维分析框架，对首批12个国家产教融合试点城市的政策文本进行研究。研究发现，已出台明确政策的试点城市在政策工具的使用上具有一定的倾向性，其中需求型政策工具使用较少，导致建设产教融合型城市缺乏一定的拉动力，同时各责任主体之间任务分配也存在较大差异。为此，各试点城市应通过优化政策工具的使用结构、细化政策责任主体的任务要求、调试政策工具与建设任务要素的匹配度等方法，促进产教融合型城市政策文本的完善与优化，从而为其他产教融合型城市政策的制定与完善提供经验借鉴。

关键词：产教融合；产教融合型城市；政策工具；政策文本

中图分类号：G710    文献标识码：A    文章编号：1672-5727（2024）12-0037-09

作者简介：刘思雨（1998—），女，湖北师范大学教育科学学院2021级硕士研究生，研究方向为职业教育学；余秀琴（1975—），女，博士，湖北师范大学教育科学学院副教授，硕士生导师，研究方向为职业教育学。

基金项目：2023年教育部高校学生司第二期供需对接就业育人项目“基于项目驱动的产教融合人力资源提升模式”（编号：20230111119）；2023年湖北师范大学科研创新项目“产教融合背景下应用型大学服务区域创新发展的路径探析”（编号：2023Z087）

一、问题的提出

产教融合型城市不仅是促进产教融合深入发展的重要载体，更是推动区域经济社会发展的关键引擎，为国家实现高质量发展提供有力支撑。近年来，国家高度重视产教融合型城市的建设，相继颁布了若干政策文件。2017年12月，国务院办公厅印发的《关于深化产教融合的若干意见》首次提出，开展产教融合建设试点，构建教育与产业协同的城市发展格局。2019年9月，国家发展改革委、教育部等六部门共同印发的《国家产教融合建设试点实施方案》明确提出，通过5年左右的努力，试点布局建设50个左右产教融合型城市的建设目标及任务。2021年7月，国家发展改革委办公厅和教育部办公厅联合印发的《国家产教融合试点城市名单》公布了第一批入选的21个国家产教融合试点城市。一些试点城市陆续制定了建设产教融合试点城市的实施方案，并持续深化当地产教融合型城市的改革实践。在首批产教融合试点城市建设取得良好成效的基础上，为进一步发挥试点城市的示范引领作用，2023年6月，国家发展改革委、教育部等八部门联合印发的《职业教育产教融合赋能提升行动实施方案（2023—2025年）》梳理总结首批国家产教融合试点城市经验做法，启动遴选第二批国家产教融合试点城市工作，推动产教融合试点城市出台扎实有效的改革举措。

目前，国内学者围绕建设产教融合型城市已有较多著述，主要集中在以下几个方面：一是探讨产教融合型城市的内涵价值、建设困境与发展路径，二是阐述国内外建设产教融合型城市的相关经验，三是借助相关理论分析国家及试点城市颁布的产教融合型政策。虽然已有部分学者围绕产教融合试点城市颁布的政策文本开展相关研究，但是集中于分析单一政策文本或是借助政策工具理论探讨政策工具与任务要素两者关系，鲜有学者将政策文本中的责任主体考虑在内。而政策执行的责任主体是政策执行的责任人，直接影响政策的执行效果。为此，本研究借助NVivo 12 Plus 质性分析软件，选取目前已经公布的12份试点城市制定的相关政策文本，基于政策工具理论，构建了“政策工具—任务要素—责任主体”三维分析框架，旨在深入探究国家产教融合试点城市政策工具、任务要素及责任主体三方面的优势与不足，进而为其他产教融合型城市政策的制定与完善提供参考。

二、国家产教融合试点城市政策文本分析框架

政策工具是政府为实现政策目标所采取的手段，是将政策意图转化为政府行动的重要方式。[1]运用政策工具理论分析国家产教融合试点城市的政策文本，不仅有利于试点城市明晰政策目标并适当调整政策文本的相关内容，还能为其他尚未出台相关政策的城市提供参考。此外，政策的执行是政策主体行为、目标选择与政策工具运用三者协调统一的过程。因而，本研究构建了“政策工具—任务要素—责任主体”三维分析框架，以探究国家产教融合试点城市政策文本中三者的关系。

（一） X维度：政策工具维度

政策工具不仅是政府推行政策的手段，也是政府在部署和实施政策时运用的实际方法[2]，作为政策执行的直接保障，能够对政策的制定和执行效果产生重要影响。政府选择恰当的政策工具，并结合社会经济文化发展状况适时予以更新和完善，是政策有效执行和政策目标顺利实现的决定性因素。[3]基于不同的划分标准，政策工具被研究者划分为不同的类型。如根据政策制定的最终目的，麦克唐纳尔（McDonnel）和埃尔莫尔（Elmore）将其分为命令型、激励型、系统变革型和能力建设型四类[4]；而依据政策受众群体行为，施耐德（Schneider）和英格拉姆（Ingram）将其划分为权威型工具、激励型工具、能力型工具、象征和劝诫工具及学习工具五类[5]；罗斯韦尔（Rothwell）和泽格维尔德（Zegveld）则根据政策产生影响的不同，将其分为供给型、环境型和需求型三类。相较于其他政策工具分类，该政策工具分类具有更强的包容性与操作性，淡化了政策工具的强制性，更加突出政府环境营造者的角色[6]。同时，依据三螺旋理论，政府在产教融合型城市的建设过程中主要是起组织领导、政策支撑和搭建校企双方合作“中介”桥梁的作用。这就与罗斯韦尔等提出的“供给型—需求型—环境型”政策工具相契合。为此，本研究基于12份国家产教融合试点城市政策文本的特点，最终确定了如表1所示的国家产教融合试点城市政策工具名称及其操作性定义。

（二）Y维度：任务要素

产教融合型城市建设任务的提出旨在深化产教融合，充分发挥产教融合试点城市承载、试点行业聚合和试点企业主体的重要作用，以更好地促进教育链、产业链和人才链相衔接。这一任务的提出为试点城市制定建设产教融合型城市的政策和开展改革实践提供了重要参照。本研究依据《国家产教融合建设试点实施方案》中提出的产教融合试点任务要求，将建设产教融合型城市的任务要素划分为完善发展规划和资源布局、推进人才培养改革、降低校企合作的制度性交易成本、创新重大载体平台建设、探索深度发展的体制机制创新五个维度。其中，完善发展规划和资源布局主要是指产教融合融入区域发展规划、调整产教融合资源布局及构建经济发展联动机制；推进人才培养改革主要包括将工匠精神融入中小学课程、企业参与人才培养、增加学生的生产性实训、加大企业职工教育培训，以及推进产业链、服务链与专业链对接五方面；降低校企合作的制度性交易成本主要包括构建信息服务平台促进校企双方人才流动、推动院校向企业购买技术和成立产教融合联盟（集团）；创新重大载体平台建设主要是指校企共建产教融合基地和构建协同创新平台；体制机制创新主要是指构建以企业为主导的高等创新机制，以及成立实体化的校企合作机构。

（三）Z维度：责任主体

政策责任主体是促进政策落地实施的直接责任人，深刻影响政策目标实现和政策结果成败。[7]以政策责任主体为切入点进行政策文本的分析，既有助于政策制定主体明确各项任务和责任，也能在一定程度上保障政策的执行效率。通过对12份国家产教融合试点城市的相关政策文本进行初步编码分析，发现文件中涉及的责任主体包括教育局、发展改革委、人力资源保障局、国资委、自然资源和规划局、外事办等。然而，由于政策文本中一个任务要素往往需要多个政府部门配合、协同完成，导致分析结果不够直观具体。为此，本研究以政策文件中提到的第一个单位为牵头单位，对文件中提到的建设产教融合型城市的责任主体进行整理，并将其归纳为六个直接政策责任主体，包括教育局、发展改革委、人力资源保障局、财政局、科技局、自然资源规划局。

三、国家产教融合试点城市政策文本的选取与编码

（一）国家产教融合试点城市政策文本选取

自《关于深化产教融合的若干意见》及《国家产教融合试点城市名单》发布以来，各试点城市以国家颁布的与产教融合相关的政策文件为蓝本，基于教育和产业发展的实际情况，制定了有关建设国家产教融合试点城市的政策文件。为此，本研究以“产教融合”“产教融合型城市”“校企合作”等关键词，对首批21个国家产教融合试点城市的市人民政府、发展改革委及教育局等政府网站进行检索，搜集到大量相关政策文本。为了保障政策的及时性、权威性和针对性，本研究将搜集到的政策文本进行了逐一筛选，最终确定了12份与建设产教融合型城市直接相关的政策文本（见表2）。

对文本的筛选原则主要包括：第一，及时性原则，本研究以《国家产教融合建设试点实施方案》为界，所选政策文本时间集中在2021—2023年；第二，针对性原则，所选政策文本的标题及内容符合国家建设产教融合型城市的基本要求，且政策目标是为构建产教融合型城市服务；第三，可获得性原则，所选政策文本都是政府在相关网站主动公开的，一些存在但不便公开获取的政策文本未被纳入研究范围。

（二）国家产教融合试点城市的政策文本编码

本研究使用质性分析软件NVivo 12 Plus对12份建设产教融合试点城市的政策文本进行了“词频查询”，从政策工具、任务要素和责任主体三个维度进行编码分析。首先，使用该软件进行“词频查询”得到图1所示的词云图，较为清晰地展现了词汇在政策文本中出现的频率。其中，“融合”“职业”“企业”“建设”“教育”“人才”“基地”等词汇出现频率较高，说明各试点城市在制定产教融合政策时侧重于采取发展职业教育、培养产教融合型人才、建设产教融合实践基地等举措来建设产教融合型城市。其次，对12份政策文本进行编码分析。其中，以X轴（政策工具）为例，其编码步骤如下：第一，将选定的12份建设产教融合型城市的政策文本导入NVivo 12Plus分析软件。第二，基于罗斯韦尔等提出的政策工具，分别建立“供给型、需求型和环境型”工具类型节点，在此基础上以工具名称为标题建立相对应的子节点。第三，在对政策文本进行深入阅读的基础上，逐句将与政策工具名称相符的内容归入相应的节点。最终，政策工具维度共获得453个参考点，任务要素共获得178个参考点，责任主体共获得161个参考点（部分编码内容见表3、表4、表5所示）。需要说明的是，任一分析单元的编码归类均包含在X轴维度，但并非都涵盖了其他维度的内容。[8]

四、国家产教融合试点城市政策文本的分析与研究讨论

（一）单维度政策文本分析

1.X轴维度下政策文本分析

依据政策工具理论，借助NVivo 12Plus质性分析软件，对12份国家产教融合试点城市的政策文本进行编码，得到了政策工具编码使用情况（见表6）。从总体情况来看，试点城市制定的政策文本综合使用了供给型、环境型、需求型政策工具，共获得453个参考点，但三者在具体使用情况上存在较大差异。其中，供给型政策工具的使用频次最高，共计获得参考点214个，占47.2%；环境型政策工具的参考点为159个，占35.1%；而需求型政策工具的使用频次最少，共有80个参考点，仅占17.7%，说明试点城市政府在政策工具的使用上具有一定的偏好性，更倾向于使用供给型政策工具。

另外，结合对子节点的分析，发现X轴维度的特点主要包括以下几方面：一是供给型政策工具过溢，使用的政策工具较为集中，主要体现在“人才培养”“资金投入”和“资源布局”等促进产教融合资源供给层面。这说明政府在促进产教融合型城市的建设中更倾向于使用资源配置手段来进行宏观调控。二是环境型政策工具的使用较为适中，主要侧重于“制度保障”“健全机制”“目标规划”等政策工具。但是各子节点之间存在较大差异，如“制度保障”子节点占8.4%，而“多元办学”节点仅占2.5%。三是需求型政策工具处于弱势地位。需求型政策工具主要包括“互动交流”“平台建设”“试点规范”和“政府购买”四个子节点，且占比仅为17.7%。其中，“政府购买”占比仅为“0.9%”，从侧面反映出需求型政策工具在大部分政策文件中缺失。