《天津市职业教育条例》修订背景、主要亮点及落实路径

摘要：地方职业教育立法是贯彻落实《中华人民共和国职业教育法》的重要举措。2023年11月，新修订的《天津市职业教育条例》正式发布，为天津市职业教育发展筑牢法治保障。《天津市职业教育条例》主要亮点为：立法宗旨与上位法保持一致，兼顾自身特色发展需求；完善职业教育管理体制，强化和细化地方政府的权责和义务；初步构建现代职业教育体系制度；建立健全产教融合、校企合作法律制度；确立职业教育教师法律地位，完善师资保障；明确职业教育学生权利，保障学生实习安全和待遇；建立职业教育交流与合作制度；健全职业教育经费保障制度等。落实《天津市职业教育条例》应在加强宣传、落实地方政府责任，完善配套法律制度等方面做出具体规范。

关键词：职业教育；地方立法；修订背景；落实路径

中图分类号：G710    文献标识码：A    文章编号：1672-5727（2024）12-0052-07

作者简介：李文静（1987—），女，博士，天津职业技术师范大学职业教育学院讲师，天津市普通高等学校人文社会科学重点研究基地——职业教育发展研究中心研究人员，研究方向为教育法学、教育政策分析、未成年人法学；米靖（1975—），男，博士，天津职业技术师范大学职业教育学院院长，研究员，博士生导师，研究方向为职业教育学、教育史。

基金项目：2022年度天津市教育科学规划青年课题“治理视域中的天津市职业教育校企合作法律规制路径研究”（编号：EJE220114）

党的二十大报告提出“统筹职业教育、高等教育、继续教育协同创新，推进职普融通、产教融合、科教融汇，优化职业教育类型定位”，为推进新时代职业教育改革发展提供了根本遵循。2022年5月修订实施的《中华人民共和国职业教育法》（以下简称《职业教育法》）开宗明义“推动职业教育高质量发展，提高劳动者素质和技术技能水平，促进就业创业，建设教育强国、人力资源强国和技能型社会，推进社会主义现代化建设”，进一步明确了职业教育的目的和定位，对新时代职业教育提出了最新要求。天津是国家现代职业教育改革创新示范区和部市共建新时代职业教育创新发展标杆城市，为更好应对时代发展新机遇、新挑战，及时修订职业教育地方性法规，落实和细化上位法的最新要求。2023年11月29日，天津市第十八届人民代表大会常务委员会第六次会议通过修订的《天津市职业教育条例》（以下简称新《条例》），并于2024年1月1日起实施。天津是全国第一个完成《职业教育条例》修订的省市，在地方职业教育立法方面走在前列。新《条例》对2007年制定的《天津市职业教育条例》（以下简称原《条例》）进行全面修订，从健全职业教育管理体制、构建现代职业教育体系、规范学校和培训机构发展、职业教育师资和学生权益保障、职业教育交流与合作、职业教育经费保障等方面进行系统规定，亮点突出，为促进天津职业教育的高质量发展提供有力法治保障。

一、修订背景

为落实《职业教育法》的根本要求和新时期天津职业教育发展的现实需要，修订原《条例》迫在眉睫。一方面，修订原《条例》可以将《职业教育法》的内容进一步具体化，紧密结合天津实际、天津特色落实国家职业教育新要求，使得上位法在地方得以系统全面贯彻落实；另一方面，修订原《条例》可以将天津长期以来在职业教育工作实践中积累的成功经验固化上升为法律规范，还可将职业教育发展中存在的问题通过立法形式予以解决，为推动天津市职业教育的高质量发展提供法治保障。

（一）落实《职业教育法》的根本要求

2021年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》，提出了职业教育类型定位、产教融合校企合作办学体制机制、国际交流与合作等办好新时代职业教育的具体措施。《职业教育法》将党中央、国务院关于职业教育改革发展的重大政策举措及时转化为法律规范，系统构建了新时代职业教育法律制度体系。从内容上看，《职业教育法》在职业教育体系、职业教育体制、职业学校和职业培训机构办学、职业教育教师和学生权益、国际交流与合作、职业教育保障、法律责任等方面作了全面修订，为地方职业教育立法提供法律指引和依据。地方立法是对国家立法的重要补充。天津市作为职业教育先驱之一，其职业教育发展一直走在全国前列。为了贯彻和落实《职业教育法》的新规定和新要求，应及时修订职业教育地方性法规，为推动天津市职业教育的高质量发展提供法治保障。

（二）天津市职业教育发展的现实需要

《职业教育法》仅对职业教育共性问题做出了具体规定，地方相关部门以国家法律为依据，在其立法权限范围内对上位法未作规定的事宜进行“突破性”规定，以解决区域内职业教育发展中的难点、堵点和痛点，体现区域职业教育特色[1]。原《条例》对大力发展职业教育、提高劳动者素质、推动经济社会发展发挥了重要作用，但已经实施了十六年，期间一直未做出修订。随着时间的推移，原《条例》已不能满足天津市职业教育发展的需要，不能解决实践中职业教育亟待突破的瓶颈问题。一方面，天津是国家现代职业教育改革创新示范区和部市共建新时代职业教育创新发展标杆城市，在长期职业教育工作实践中积累了宝贵经验，形成了一批可在全国推广复制的突破性成果，如行业企业办学、鲁班工坊、工匠之师培养等，需要通过立法的形式加以巩固，保障职业教育高质量发展。从政策上来看，2021年1月，天津市人民政府印发《教育部 天津市人民政府关于深化产教城融合打造新时代职业教育创新发展标杆意见》（以下简称《标杆意见》）；2023年5月，教育部、天津市人民政府联合印发《关于探索现代职业教育体系建设改革新模式的实施方案》（以下简称《实施方案》）。这两部政策文件集中提出探索社会力量与职业学校通过股份制、混合所有制改革参与办学，职业教育和继续教育协同发展，职业学校学历教育和职业培训并举、训育并举，完善“五业联动”产教融合机制，完善工匠之师培养培训体系等最新举措。这些新举措须进一步以法律的形式进行固化，通过规范政府、行业、企业、职业学校和培训机构等主体的职责、权利和义务予以落实。另一方面，长期以来，天津职业教育在发展过程中存在的校企合作制度缺失、职业教育体系单一、职教师资队伍薄弱、学生实习权益无法保障等瓶颈问题，亟待通过立法予以解决。因此，修订原《条例》不仅是天津市的刚性立法任务，更是推动天津职业教育高质量发展的应有之义。

二、主要亮点

与原《条例》相比，新《条例》新增体例框架，内容篇幅大，亮点突出。本研究从立法宗旨、政府权责和义务、现代职业教育体系、产教融合校企合作、职业教育师资保障、职业教育学生实习安全和待遇权益保障、职业教育交流与合作、经费保障等方面进行分析。

（一）立法宗旨与上位法一致，兼顾自身特色发展需求

新《条例》以《职业教育法》为依据，突出亮点体现在：第一，全面落实上位法立法宗旨的要求。《职业教育法》“为了推动职业教育高质量发展”的立法宗旨表明，“提高职业教育质量，增强职业教育适应性”是职业教育在新时代新阶段的目标追求与发展方向。该法贯穿质量发展的制度安排及内涵发展的关键要素[2]。新《条例》明确将推动职业教育高质量发展作为立法目标，契合上位法的立法宗旨，也体现了积极落实上位法的精神。此外，在原《条例》规定劳动者素质培养基础上，新《条例》增加了“提高劳动者技术技能水平，促进就业创业”，体现了落实上位法的具体要求。第二，结合自身特色发展需求，首次规定支撑中国式现代化先行区、示范区建设，服务科教兴国、人才强国、创新驱动发展战略。“先行区、示范区”[3]是习近平总书记对京津冀协同发展的最新要求，将其贯穿到新《条例》当中，体现了前瞻性。“服务科教兴国、人才强国、创新驱动发展战略”是党的二十大报告提出的新要求，将其纳入新《条例》当中，不仅反映了党和国家对职业教育发展的最新要求，也契合天津职业教育高质量发展的时代需求。从立法技术来看，新《条例》的立法宗旨既体现地方立法不重复、不照搬照抄上位法的原则，也符合落实和细化上位法的要求，并结合地方职业教育发展特色，具有原创性。

（二）完善职业教育管理体制，强化和细化地方政府的权责和义务

1.完善职业教育管理体制

理顺职业教育管理体制是解决职业教育谁来管、管什么、如何办好等一系列问题的根本，是引领职业教育具体规范的顶层设计。新《条例》进一步完善了天津市职业教育管理体制顶层制度设计。第五条明确规定实行政府统筹、分级管理、部门协同，发挥行业企业主体作用，支持社会力量积极参与的管理体制。进一步确立行业企业重要办学主体和社会力量办学的法律地位，完善了职业教育管理体制。行业企业办学可追溯至20世纪初施行的“工学并举”办学模式。目前，天津市70%的高职院校和50%的中职学校是由行业企业举办，已经形成行业、企业、产业、职业、专业“五业联动”的办学模式[4]。可以说，行业企业办学是天津职业教育的一大特色。新《条例》规范企业以多种方式参与承接职业学校办学（第二十三条），推行特色学徒制，鼓励企业设立学徒岗位，或者与职业学校联合招生（第二十六条）等，通过制度设计保障行业企业办学的落实落地。天津市重视职业教育体制机制改革创新，鼓励社会力量参与职业教育办学。新《条例》首次规定鼓励社会力量办学，发展混合所有制职业学校和职业培训机构（第二十三条）。早在2018年9月，《天津市人民政府办公厅关于鼓励社会力量参与职业教育办学激发职业院校办学活力的指导意见》就明确提出鼓励社会力量参与职业教育办学的八种形式。2021年出台的《标杆意见》进一步提出探索社会力量与职业学校通过股份制、混合所有制改革举办实体性的二级学院、产业学院和企业大学的办学方式，这些为原《条例》修订提供了政策依据。

2.明确县级以上地方政府及行业主管部门的具体权责

地方政府承担着发展职业教育的主要职责。据统计，新《条例》使用“政府”一词多达27处，比原《条例》多21处。教育法律规范分为义务性规范、授权性规范、禁止性规范[5]。新《条例》中使用“应当”字样的义务性规范达46次，使用“可以”“享有”“具有”等字样的授权性规范达14次。可见，新《条例》进一步强化和细化政府责任和义务力度之大。从具体内容来看：第一，规定市和区人民政府应当将发展职业教育与促进就业创业和推动发展方式转变等整体部署、实施和评估（第六条）；完善职业教育经费投入机制（第八条）；举办职业学校、职业培训机构，发展新兴专业等（第二十条）。第二，明确市和区教育行政部门在职普融通（第十三条）、职业启蒙教育（第十七条）、职继协同（第十八条）等方面的具体职责；明确市人社部门组织实施职业教育发展规划、教育教学管理和改革实训基地等方面的具体职责（第二十一条）。第三，首次明确行业主管部门（包括工业和信息化、公安、国有资产监督管理、体育等）支持行业企业参与职业教育的具体内容（第二十二条）。

（三）明确职业教育体系建设的目标和内容，初步构建现代职业教育体系制度

现代职业教育体系是职业教育高质量发展的重要组成部分。新《条例》依据和参考《职业教育法》的做法，将职业教育体系建设单独设立一章。

1.明确天津市现代职业教育体系建设目标

新《条例》第十一条首次规定建立现代职业教育体系。亮点体现在：第一，进一步细化上位法，促进中职、高职专科、职教本科及专业硕士层次职业教育有效贯通，打通职业教育人才培养通道。我国长期以来职业教育人才培养止步于高职专科层次，《职业教育法》规定实施本科层次职业教育，由此，职业教育人才培养的“天花板”得以以法律形式打破[6]。《实施方案》提出大力发展职业本科教育，探索高职院校与本科院校联合培养专业学位硕士。如明确支持天津大学、天津职业技术师范大学等高校招收优秀中高职毕业生、生产一线优秀员工攻读职教本科专业，联合重点行业企业培养专业硕士研究生。这为原《条例》修订提供了政策依据。第二，突出“对外深入合作”。中国职业教育国际化已转型为向国外“输出”中国的标准和方案。“走出去”标志着中国职业教育国际化进入新阶段[7]。2022年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化现代职业教育体系建设改革的意见》提出将创新国际交流与合作机制，打造职业教育国际品牌，培养国际化人才和中资企业急需的本土技术技能人才作为推进现代职业教育体系改革的重要任务。天津作为现代国家职业教育改革创新示范区，在职业教育国际化发展过程中形成鲁班工坊、世界职业技术教育发展大会等一批重大创新成果，为推进天津现代职业教育体系建设做出积极探索。因此，新《条例》将深入国际合作交流作为天津现代职业教育体系目标建设的重要内容。