越南职业教育的治理结构、策略与特点

摘要：全球化背景下，越南高度重视职业教育在推动经济发展上的重要作用。为了应对工业4.0的挑战，越南从上到下构建了一套富有成效的职业教育治理机制，包括系统的法律政策体系、统一领导的分层管理体制、连贯的组织实施机构等。其职业教育治理策略主要有制定国家资格框架，颁布实施国家职业技能标准，更新职业教育的质量认证标准等，呈现出了注重职业教育国际化发展、制定基于标准的评估与认证制度以及突出人才实践技能培养等特点。

关键词：越南；职业教育；治理结构；策略

中图分类号：G719    文献标识码：A    文章编号：1672-5727（2023）10-0090-07

教育改革作为社会发展的重要组成部分，已成为影响世界各国教育政策和实践的关键。近年来，越南经济飞速发展，这主要得益于越南职业教育的改革，将职业教育与全球劳动力市场的现实背景和发展需求相结合，有效地促进了经济的整体发展。特别是工业革命4.0为越南产业发展带来了前所未有的机遇与挑战，产业的升级转型对人才提出了更高的要求。面对这一现实需求，越南政府寄希望于职业教育改革，将培养高质量技能型人才作为国家经济发展的重要推手。

一、越南职业教育改革的背景

1986年，为了服务国家社会经济的发展需要，越南提出了“经济革新”（Doi Moi）政策。“经济革新”是越南职业教育改革的转折点，促使越南从计划经济转向自由市场经济，在经济上日渐与国际接轨并密切合作。“经济革新”政策的对外开放性极大地提高了越南的经济活力，推动越南从贫困国家步入中等收入国家行列。其充满活力的经济增长主要依赖于产业结构的转变，从农业到高附加值的工业和服务行业的转变。

活跃的外资投入和不断增加的廉价劳动力资源是越南GDP增长的两个主要因素[1]。在劳动力方面，越南的劳动力规模从2000年的3 800万增加到2017年的5 500万，然而其劳动生产率却一直低于东盟其他国家，这主要是由于越南的经济增长依然依赖于大量廉价且技术低下的劳动力。在21世纪经济全球化的背景下，劳动力需求已从单纯的数量转向质量，迫切需要技能型的劳动力资源。技能型劳动力的短缺已经影响到外资企业在越南的投资，限制了越南本国劳动力在技能要求更高、生产性更强的行业就业。为了加强本国在全球的竞争力，满足不断变化的市场需求，越南以职业教育改革为抓手，旨在培养能够提高工业生产率、适应全球劳动力市场、具有实践经验的高技能人才。基于此，越南在《2011—2020社会经济发展战略》（Socio-Economic Development Strategy 2011—2020）中强调，将通过全面改革国民教育体制，加快高质素人力资源建设与开发，加强普通教育、高等教育和职业教育的协调融合，并对各领域相关法律框架进行完善，作为教育改革的重要政策依据。

二、越南职业教育的治理结构

为了建设高质量职业教育体系，越南围绕职业教育法律法规、管理体制、组织机构与保障机制等构建了一套系统完善的治理结构，反映了政府、教育机构和社会等多元利益相关者的共同治理愿景。

（一）系统的法律政策体系

职业教育在越南被称为职业教育和培训（Vocational Education and Training），其目标是培养娴熟的劳动力，促使越南在区域和全球经济中具有竞争力。政策文件作为顶层设计，规范着教育活动的行为目标和准则。近年来，越南共发布38项法律文件（法令、决定和通知），包括针对学生、教师、管理者群体的机制和政策；职业教育机构的自主权和问责制；职业教育质量标准和认可以及支持弱势群体及其他群体的政策。其中，《教育法》（Education Law）、《性别平等法》（Law on Gender Equality）和《职业教育法》（Law on Vocational Education）是影响越南职业教育的三个关键政策文件，以法律法规的形式指导和保障越南职业教育的发展。

越南的《教育法》规定了职业教育的基本原则与类型，从全局上指引了越南职业教育发展的方向。《性别平等法》保障了男女平等享有和接受职业教育的权利，强调了教育的公平性。《职业教育法》从根本上规范了职业教育制度，建立了统一的职业教育体系，包括培养目标、组织管理、课程内容、教学方法、质量认证以及企业参与职业教育的权利和义务等，对职业教育机构、教师、学生及其他利益相关者作出了具体的规定，从政策层面保障了越南职业教育的高质量发展，是影响越南职业教育发展最根本的政策文件。

（二）统一领导的分层管理体制

在过去的40年里，越南职业教育系统经历了不同的监管机构。“经济革新”政策提出之前，越南处于计划经济时代，政府管理和资助所有的技能培训，重点是培训工人、技术人员和国有企业的管理人员。越南政府在各直属部委内（如工业贸易部，农业和农村发展部，交通运输部，建设部，国防部，文化、体育和旅游部等）设立了教育和培训部门，为机构内的人员提供职业教育课程。在地方上，教育与培训部（the Ministry of Education and Training， MOET）和劳动、残疾人与社会事务部（the Ministry of Labour-Invalids and Social Affairs， MOLISA）负责监督各地方的职业教育与培训。一些诸如越南妇女工会（Viet Nam Women’s Union）和越南劳工联合会（the Viet Nam Labor Federation）的社会经济组织设有职业教育中心，可提供短期或长期的职业培训课程。此外，其他企业、省级地方政府和私营部门也在职业教育的发展中发挥着重要作用。总体而言，这些监管机构直接负责管理领域内的职业教育机构，包括建立、资助和任命管理人员，以及确保职业教育和培训机构的质量。

越南职业教育机构的数量在1980年达到高峰，共有366所不同类型的职业学校开展不同水平的职业教育与培训。然而，在“经济革新”政策实施的10年之后，由于国际化对劳动力市场的冲击，一方面，经济的强劲增长推动了越南对职业技能的需求；另一方面，由于越南职业教育的结构和资源不足，在质量和数量上无法提供符合现代经济和社会需求的职业教育，这一时期越南职业教育面临严重的“需求与供给”不平衡的矛盾。因此，1998年，职业培训总部从教育与培训部（MOET）分离出来，并入劳动、残疾人与社会事务部（MOLISA）。

2015年，修订后的《职业教育法》明确了MOLISA在越南职业教育管理中的角色与地位。该文件规定MOLISA全面负责越南职业培训体系，包括制定职业教育政策和管理机制、监督和评估职业教育活动、制定职业教育课程、颁布职业技能标准、分配培训预算和招生目标等。从2017年起，越南职业教育的两条轨道（MOET和MOLISA）被合并为一个中央政府机构， 隶属于MOLISA的职业教育和培训总局（Directorate of Vocational Education and Training， DVET），成为越南职业教育的中央“国家管理”机构[2]。

（三）连贯的组织实施机构

越南职业教育可分为正规和非正规两种实践样态。按照2011版《国际教育标准分类法（2011）》（International Standard Classification of Education， ISCED）（2011）的定义[3]，正规教育是指通过公共组织进行的有制度、有目的、有计划的教育，构成了一个国家的正规教育系统；非正规教育与正规教育一样，也是有制度、有目的、有计划的教育，二者的区别在于教育路径、教育形式以及资格证书。通常来说，非正规教育是正规教育的追加或补充。

1.正规职业教育

越南正规教育体系由低到高大致可分为初等（ISCED 1）、初级中等（ISCED 2）、高级中等（ISCED 3）、中等后非高等（ISCED 4）及高等教育（ISCED 5-8）五个阶段。其中，职业教育从初级中等（ISCED 2）开始，一直延续到高等教育阶段（见图1）。

由图1可知，越南实行9年义务教育。在完成5年的初等教育之后，学生在初级中等（ISCED 2）开始分流，一部分学生进入初级中等教育阶段接受普通教育，另一部分学生开始接受初级职业教育。当前，在越南的主流社会价值观中，职业教育的地位仍然低于普通教育，这主要受儒家文化的影响，强调高等教育与正规教育[4]。

初级职业教育一般为期3～12个月，对学生的学历没有要求，学生在完成五年制的初等教育之后即可接受初级职业教育。这一阶段的教育主要由MOLISA下属的职业教育中心以及其他部委下属的培训中心提供。初级职业教育的毕业生可获得相关领域的一级、二级或三级职业资格证书，这主要取决于他们所选的职业教育项目和学习期限。同时，毕业生也可在中等职业教育（ISCED 3）中继续深造。

中等职业教育一般为期3～4年，初级中等教育毕业生和完成初级职业教育（ISCED 2）的学生可接受中等职业教育。这一阶段的教育主要由各部委及相关机构下属的中等职业学校提供。中等职业教育的毕业生可获得相关领域中级职业资格证书，并有机会升入职业院校（ISCED 4）接受更高层次的职业教育。

大专教育一般为期2～3年，高级中等教育毕业生和已经完成中等职业教育（ISCED 3）的学生可接受大专教育。这一阶段的教育主要由各部委及相关机构所属的职业院校提供。大专毕业生可获得相应文凭或准学士学位，有机会升入高等教育继续攻读学士学位，因此，这一阶段的教育又称为准学士教育。

越南提供正规职业教育的机构主要有三种：职业教育中心（Vocational Training Center）、中等职业学校（Vocational Secondary School）和职业院校（Vocational College），统一由MOLISA监管。职业教育中心提供初级职业教育，中等职业学校有开展初级和中级职业教育的权利，职业院校有资格提供所有级别的职业教育。

2.非正规职业教育

非正规职业教育在越南被称为继续职业教育与培训（Continuing Vocational Education and Training， C-VET）。新版《职业教育法》将继续职业教育与培训定义为初级、中级和大学水平的在职培训、函授培训以及教师指导下的自主学习。灵活或兼职职业培训也被视为继续职业教育与培训。MOLISA具体负责越南的非正规教育，每个非正规教育项目的培训时间根据项目类型及培训对象（如失业青年、少数族裔、残障人士、希望接受进一步培训的就业人士等）的不同而有所区别。提供非正规教育的机构多种多样，包括职业教育机构、社会组织、企业、公司等，如职业教育中心为失业青年和工人提供短期非正式的技能培训（一般最长为3个月）。此外，妇女联盟、农民联盟、青年联盟等社会组织也为女性、农民和青年提供短期非正式的职业教育。

三、越南职业教育的治理策略

（一）制定国家资格框架

为提高职业教育的质量，越南政府将职业教育质量认证的法律规定逐步转化为与标准相关的新法规。这些规定全面界定并规定了职业教育在不同层次和组织方面的基本要求，包括学校管理和资助、教师和管理人员质量、课程设计和培训方法、培训设施和设备、学生学习结果以及最重要的——有效和持续的内部质量保证。为了实现这些新要求，尤其是持续有效地保障职业教育质量，越南政府于2016年制定了符合本国教育特色的国家资格框架（National Qualification Framework， NQF）（见表1），为职业教育培训项目与不同层次的职业能力和技能标准对接提供了基础。越南NQF以学习成果为基础由低到高划分了8个等级（等级1最低），包含了普通教育中的高等教育阶段以及所有职业教育阶段，并且由MOET和MOLISA负责监督与评估。